Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 28 août 2020, Mme B... F... et M. C... G..., représentés par la SARL Antigone, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 30 juin 2020 ;
2°) d'annuler la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal, à tout le moins en tant qu'elle classe en zone naturelle la parcelle cadastrée section YW n°89 ainsi que la décision du maire de Guérande rejetant leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Guérande la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est, d'une part, insuffisamment motivé et, d'autre part, entaché d'une erreur de fait ;
- la décision contestée a été prise en méconnaissance des dispositions des articles L. 153-11 et L. 153-16 du code de l'urbanisme du fait de la consultation irrégulière des personnes publiques associées ;
- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle cadastrée section YW n°89 en zone naturelle.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2021, la commune de Guérande, représentée par son maire en exercice par la SELARL Lexcap , conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable pour être tardive ;
- les moyens soulevés par Mme B... F... et M. C... G... ne sont pas fondés.
Mme F... été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 octobre 2020.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des transports ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...'hirondel,
- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,
- et les observations de de Me D..., représentant Mme F... et M. G... et de Me E..., représentant la commune de Guérande.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... F... et M. C... G... sont propriétaires sur le territoire de la commune de Guérande de la parcelle cadastrée section YW n°89 située au lieu-dit Les landes de Villeneuve. Ils relèvent appel du jugement du 30 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Guérande a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ainsi que la décision du maire de Guérande du 25 janvier 2018 rejetant leur recours gracieux.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ".
3. Pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant au classement de la parcelle cadastrée section YW n°89, les premiers juges ont précisé, au point 6 de leur décision, les raisons pour lesquelles elle pouvait être, sans erreur manifeste d'appréciation, classée en zone naturelle au regard de la définition de cette zone donnée à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme dont les dispositions sont reproduites au point 5 de la décision. Par suite, et alors même qu'ils n'ont pas procédé à une description exhaustive de la parcelle, ils ont suffisamment motivé, sur ce point, leur jugement.
4. En second lieu, la régularité d'un jugement ne dépend pas de son bien-fondé. Par suite, les requérants ne sauraient utilement soutenir que le jugement serait irrégulier en raison des erreurs de fait dont il serait entaché.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (...) ".
6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 123-7 dans sa rédaction alors applicable : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ". Aux termes de l'article L. 123-9 de ce code : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ".
7. Enfin aux termes de l'article L. 1231-1 du code des transports dans sa rédaction alors applicable : " Dans leur ressort territorial, les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport sont les autorités compétentes pour organiser la mobilité. / Ces autorités sont des autorités organisatrices de transport au sens de l'article L. 1221-1. A ce titre, dans les conditions générales énoncées au présent chapitre, elles organisent des services réguliers de transport public de personnes et peuvent organiser des services de transport à la demande. / Elles concourent au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur. / Afin de réduire la congestion urbaine ainsi que les pollutions et nuisances affectant l'environnement, elles peuvent, en outre, en cas d'inadaptation de l'offre privée à cette fin, organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine ".
8. Il ressort des pièces du dossier que pour l'application des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, la commune de Guérande a adressé, par des courriers du 21 novembre 2016, à divers organismes le projet de plan local d'urbanisme afin de recueillir leur avis. Si la commune de Guérande est marquée par une " sensibilité environnementale spécifique " du fait de la proximité géographique des marais salants de Guérande et des marais du Parc naturel régional de Brière, la circonstance que la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) n'ait pas été directement consultée n'est pas de nature à établir la méconnaissance des dispositions précitées dès lors que les services de l'Etat ont bien été invités à présenter leurs observations, en particulier la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) compétentes en matière environnementale. N'est également pas de nature à établir une méconnaissance de ces dispositions, l'absence de consultation de la commune du Croisic qui ne constitue pas un personne publique associée, ni, au demeurant, une commune limitrophe de celle de Guérande. Au surplus, alors qu'il n'est pas établi, ni même allégué que la commune du Croisic ait demandé à être associée à la procédure, la consultation des communes limitrophes est régie par les dispositions de l'article L. 153-17 du code de l'urbanisme aux termes desquelles : " Le projet de plan arrêté est également soumis à leur demande : / 1° Aux communes limitrophes ; (...) ". Par ailleurs, si la commune ne produit pas le courrier de saisine du syndicat mixte de transports en communs Lila Presqu'île afin de recueillir son avis, il ressort des pièces du dossier que ce syndicat a bien été consulté en émettant un avis en date du 16 février 2017.
9. Enfin, la circonstance que le syndicat intercommunal de la Madeleine aurait été consulté alors qu'il ne dispose pas de compétence en matière d'urbanisme pour se prononcer sur la révision d'un plan local d'urbanisme et que les services de la DREAL ainsi que ceux de la communauté d'agglomération de la Presqu'île de Guérande - Atlantique, dite Cap Atlantique, aient reçu deux courriers est sans incidence pour l'application des dispositions des articles L. 153-11 et L.153-16 du code de l'urbanisme.
10. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 153-11 et L.153-16 du code de l'urbanisme ne peut être qu'écarté.
11. En second lieu, selon les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. " . Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
12. Il ressort des pièces du dossier que si la parcelle des requérants jouxte au Nord, à l'Est et à l'extrême Sud des zones urbanisées, elle s'insère, toutefois, au Sud-Ouest, dans un vaste tènement naturel. Elle est, en particulier, limitrophe d'une zone Ne1, qui correspond aux espaces à très forte sensibilité écologique et à une zone Np qui correspond aux grands ensembles patrimoniaux (châteaux, manoirs ...). La parcelle des requérants se situe, en particulier, au sein d'une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO) et a été classée en zone de protection du patrimoine naturel au sein de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) annexée au plan local d'urbanisme. Par suite, et alors même que les requérants souhaiteraient pouvoir exploiter leur parcelle dans le cadre d'une " agriculture bio ", c'est sans erreur manifeste d'appréciation que la parcelle a pu être classée en zone naturelle.
13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F... et M. G... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de Mme F... et de M. G... la somme que la commune de Guérande demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme F... et M. G... soit mise à la charge de la commune de Guérande, qui n'est pas la partie perdante.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de Mme B... F... et de M. C... G... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Guérande tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... F..., à M. C... G... et à la commune de Guérande.
Copie sera adressée pour son information au préfet de la Loire-Atlantique.
Délibéré après l'audience du 25 mai 2021, à laquelle siégeaient :
- M. Pérez, président de chambre,
- Mme Douet, présidente-assesseure,
- M. A...'hirondel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2021.
Le rapporteur,
M. H...Le président,
A. PEREZ
La greffière,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 20NT02693