Procédure devant la cour :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés le 10 septembre 2015 et le 1er octobre 2015, M. B...C...et M. E...C..., représentés par MeG..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 juillet 2015 ;
2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Piriac-sur-Mer a approuvé le plan local d'urbanisme communal, en tant que sont approuvées les dispositions régissant la zone UF, notamment ses articles UF 1 et UF 2, ainsi que la délibération du même jour par laquelle ce même conseil a approuvé la création de l'aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine en tant qu'elle porte sur les dispositions concernant le même secteur ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Piriac-sur-Mer la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la publicité préalable à l'enquête a été irrégulière et insuffisante ;
- le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivés ;
- le classement en zone UFa des parcelles cadastrées section BA n°s 151, 154, 155 et 238 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et le règlement de la zone UF, en tant qu'il interdit toute nouvelle construction, d'une erreur de droit au regard des dispositions du I de l'article L.146-4 du code de l'urbanisme ;
- le règlement de la zone UF génère une rupture d'illégalité et ils subissent un préjudice anormal et spécial.
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 janvier 2016, la commune de Piriac-sur-Mer, représentée par MeF..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des consorts C...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- à titre principal, la requête d'appel est irrecevable faute de contenir des moyens à l'encontre du jugement attaqué ;
- a titre subsidiaire, les moyens soulevés par les consorts C...ne sont pas fondés.
Un courrier en date du 9 octobre 2017 a été adressé aux parties afin de les inviter à présenter leurs observations sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire, enregistré le 17 octobre 2017, la commune de Piriac-sur-Mer, représentée par MeF..., a présenté des observations en réponse au courrier du 9 octobre 2017, en indiquant ne pas s'opposer à un sursis à statuer.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...'hirondel,
- les conclusions de M. Derlange, rapporteur public,
- et les observations de MeF..., représentant la commune de Piriac-sur-Mer.
1. Considérant que M. B...C...et M. E...C...relèvent appel du jugement du 7 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Piriac-sur-Mer a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal ainsi que de la délibération du même jour par laquelle ce même conseil a créé une aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine (AVAP), en tant que ces délibérations ont pour effet de rendre inconstructibles les parcelles cadastrées section BA n°s 151, 154, 155 et 238, situées au lieudit " Le Boudicois " sur le territoire de la commune de Piriac-sur-Mer ;
Sur la fin de non recevoir opposée par la commune de Piriac-sur-Mer :
2. Considérant que le mémoire d'appel présenté devant la cour par les consortsC..., dans le délai de recours, ne constitue pas la seule reproduction littérale de leur mémoire de première instance et énonce, de manière partiellement différente, les moyens justifiant l'annulation du jugement attaqué et des délibérations contestées ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par la commune de Piriac-sur-Mer doit être écartée ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
Au titre de la légalité externe :
En ce qui concerne le moyen tiré du déroulement irrégulier de l'enquête publique :
3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique (...) par le maire dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur (...): / 1° L'objet de l'enquête, notamment les caractéristiques principales du projet, plan ou programme, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée ; (...) / 3° Le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, et de leurs suppléants ; / 4° Les lieux, ainsi que les jours et heures où le public pourra consulter le dossier d'enquête et présenter ses observations sur le registre ouvert à cet effet ; (...) 5° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur (...) se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 6° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; / 7° La durée et les lieux où, à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) II.-L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. (...) Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) " ;
4. Considérant que s'il appartient au maire de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité du plan local d'urbanisme approuvé à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et par suite, sur la décision de l'autorité administrative ;
5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'une enquête publique conjointe aux procédures d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Piriac-sur-Mer, de son zonage d'assainissement d'eaux pluviales et de l'établissement d'une aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine (AVAP) a été organisée du 23 juillet au 23 août 2013 ; que les avis d'ouverture de l'enquête publique ont été publiés, une première fois, dans le journal "l'Echo de la Presqu'Ile", dont la diffusion s'étend très largement sur le territoire du département de la Loire-Atlantique et déborde même sur les départements voisins du Morbihan et de l'Ille-et-Vilaine, et le journal " Ouest-France " les 5 et 6 juillet 2013 puis, une seconde fois, dans les mêmes journaux, les 25 juillet 2013 et 26 juillet 2013, soit dans les délais fixés au I de l'article R.123-11 du code de l'environnement ; que l'arrêté du maire de Piriac-sur-Mer du 17 juin 2013 portant ouverture de l'enquête publique, pris en application de l'article R.123-9 du même code, a été affiché en mairie du 17 juin au 23 août 2013 ainsi qu'en atteste le maire de la commune ; qu'en outre, les dates et heures des permanences du commissaire enquêteur ont été rappelées dans le journal communal et des informations sur le déroulement de l'enquête publique ont été diffusées sur le site Internet de la commune à partir du 6 juin 2013 ; que, par ailleurs, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que des affiches au format A2 ont également été apposées dans la commune pendant la durée de l'enquête ; que si ces affiches ne contenaient pas initialement les mentions portant l'identité du commissaire enquêteur et la possibilité de pouvoir consulter les dossiers d'enquête, elles ont été complétées de manière manuscrite à la demande du commissaire enquêteur ; que, dans ces conditions, si la première publication effectuée le 5 juillet 2013 dans le journal " l'Echo de la Presqu'Ile " était incomplète pour ne pas mentionner les dates et les horaires des permanences, le lieu de l'enquête, l'identité du commissaire enquêteurs et celle de son suppléant ainsi que la référence de l'arrêté municipal prescrivant l'enquête, cette seule circonstance n'a pas eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération et n'a pas été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête ni, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; que dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité et de l'insuffisance de la publicité préalable à l'enquête publique ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement :
6. Considérant que l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique ; que l'article R. 123-19 du même code alors en vigueur dispose que : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique (...) par le maire dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / (...) / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...) " ; qu'en application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens ;
7. Considérant qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur que, dans le cadre de l'enquête publique portant sur la création de l'aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine, il n'a été saisi d'aucune observation ou remarque ;
8. Considérant, en revanche, que selon le rapport qu'il a établi dans le cadre de l'enquête publique portant sur le projet de plan local d'urbanisme, le commissaire enquêteur a été saisi de 114 observations, 25 ayant été portées sur les deux registres d'enquête ouverts à cet effet et 89 lui ayant été adressées par courrier ; que s'il a dûment répertorié dans son rapport l'ensemble de ces observations en indiquant que la majorité d'entre elles concernaient des contestations portant sur le classement de parcelles, il n'a apporté une réponse, au demeurant non motivée, hormis sur les demandes portant sur le maintien de l'emplacement réservé n°52, que sur une trentaine d'entre elles, se bornant pour les autres à les renvoyer, pour examen, à la commune sans qu'il y ait apporté, à un moment ou un autre de la procédure, son avis personnel, alors que certaines de ces observations mettaient en cause la pertinence d'autres emplacements réservés ou la suppression d'un espace boisé classé ; que, par ailleurs, pour émettre son avis, il se borne à faire référence à l'organisation même de l'enquête publique et à des généralités sur les objectifs contenus dans le projet de plan local d'urbanisme, les emplacements réservés et les zones agricoles alors que, ainsi qu'il vient d'être dit, il n'a pas suffisamment procédé à une analyse personnelle des observations présentées au cours de l'enquête publique, et qu'il ne s'est pas, non plus, également, prononcé sur les avis circonstanciés rendus par les personnes publiques associés, en particulier celui émis par département de Loire-Atlantique, ni sur celui du préfet de la Loire-Atlantique qui étaient réservés ; que, dans ces conditions, le rapport du commissaire-enquêteur, qui n'a pas suffisamment examiné les nombreuses observations présentées et n'a pas suffisamment motivé son avis, ne répondait pas, eu égard au nombre et au contenu des observations présentées, aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; que cette irrégularité a eu pour effet, en l'espèce, de priver effectivement le public intéressé par le projet d'une garantie tenant à la prise en compte de sa participation, à travers l'avis personnel et motivé du commissaire enquêteur et a été, en outre, de nature à exercer une influence sur le contenu du plan local d'urbanisme adopté et, par suite, sur le sens de la décision prise au terme de son élaboration ;
Au titre de la légalité interne :
9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ;
10. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, applicable à la commune de Piriac-sur-Mer : " I- L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) II- L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (...) / III - En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande du littoral de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (...) . Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (...) " ;
11. Considérant que les consorts C...soutiennent que le classement de leurs parcelles en sous-secteur UFa, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et que le règlement applicable à cette zone est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme en tant qu'elle interdit " toutes constructions à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondation " ;
12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d'aménagement et de développement durable et du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme, après avoir observé une stagnation du nombre de résidents à l'année et un afflux de population en haute saison, difficile à gérer et entraînant une consommation foncière importante au détriment des espaces naturels et agricoles, ont souhaité encadrer le développement urbain du territoire ; que, dans cette perspective, ils ont voulu réduire la consommation du foncier et définir les principaux sites de développement, en cohérence avec les objectifs de développement durable et de la loi littoral en limitant, notamment, l'urbanisation au périmètre de l'enveloppe urbaine et en procédant au traitement des " dents creuses " à l'intérieur du seul tissu urbain dont treize hectares ont été recensés ; qu'en particulier, après avoir estimé à 250 le nombre de nouveaux logements nécessaires dans les dix prochaines années, ils ont souhaité n'accueillir, dans le secteur de Kerdrien / Domaine de Villeneuve, de nouvelles constructions qu'à l'intérieur du tissu existant, les autres noyaux bâtis ainsi que la bâti isolé étant considérés comme de l'urbanisation diffuse ; que ces mêmes auteurs ont également souhaité valoriser le cadre de vie remarquable en protégeant notamment le front de mer de toute densification en interdisant les nouvelles constructions dans toute la frange littorale afin de maintenir des vues vers la côte et la mer, conserver le patrimoine bâti existant (villa balnéaire) et conserver la végétation existante sur les grandes parcelles;
13. Considérant que les parcelles des requérants, cadastrées section BA n°s 151, 154, 155 et 238, sont situées au lieudit " Le Boudicois " et ont été classées en zone UF, sous-secteur UFa ; que selon le règlement qui lui est applicable, la zone UF correspond à l'espace urbanisé de type villa balnéaire et pavillonnaire en relation étroite avec la frange côtière et constitue l'image associée au rivage de la commune et le sous-secteur UFa se rapporte au secteur littoral de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine ; qu'il ressort des pièces du dossier que si les parcelles des requérants, qui sont vierges de toute construction, sont implantées dans un environnement bâti, le secteur du Boudicois, dans lequel elles sont intégrées, n'en est pas moins proche du rivage, comporte, en outre, plusieurs espaces boisés classés et présente une densité de constructions nettement moindre que celle constatées sur le hameau de Kerdrien et sur le Domaine de Villeneuve dont il est en outre séparé par la route côtière ; que, dans ces conditions, le secteur du Boudicois ne peut être regardé comme intégré au tissu urbain du hameau de Kerdrien, ni à celui du Domaine de Villeneuve mais comme constituant un " autre noyau bâti ", qui présente une urbanisation diffuse ; que, par suite, compte tenu du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, le classement des parcelles des requérants en zone UFa n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation et, sans qu'y fassent obstacle les dispositions de l'article L.146-4 du code de l'urbanisme, le règlement du plan applicable à cette zone a pu prévoir, sans être entaché d'illégalité, l'interdiction de toute construction nouvelle, à l'exception des extensions mesurées des constructions existantes ;
14. Considérant, enfin, qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles ; que, ainsi qu'il vient d'être dit, le classement en zone UFa des parcelles des requérants ne repose sur aucune appréciation manifestement erronée et le règlement du plan local d'urbanisme applicable à cette zone a pu prévoir, en toute légalité, l'interdiction de toute construction nouvelle ; qu'il ne porte dès lors pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques ; que, par suite, les consorts C...ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone UFa de leurs terrains aurait créé à leur détriment une rupture d'égalité devant les charges publiques ;
15. Considérant, enfin, que les consorts C...ne présentent aucun moyen pour contester la légalité de la délibération approuvant la création de l'aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine ;
16. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point n° 8, sans qu'il soit besoin de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, que les consorts C...sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune de Piriac-sur-Mer en tant que sont approuvées les dispositions régissant la zone UF ;
Sur les frais liés au litige :
17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consortsC..., qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Piriac-sur-Mer demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Piriac-sur-Mer une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par les consorts C...et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : La délibération du 19 décembre 2013 du conseil municipal de Piriac-sur-Mer approuvant le plan local d'urbanisme de la commune est annulée en tant que sont approuvées les dispositions régissant la zone UF.
Article 2 : le jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 juillet 2015 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.
Article 3 : La commune de Piriac-sur-Mer versera aux consorts C...une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête des consorts C...est rejeté.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Piriac-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...C..., à M. E...C...et à la commune de Piriac-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 23 mars 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Degommier, président,
- M.A...'hirondel, premier conseiller,
- Mme Bougrine, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 24 mai 2018.
Le rapporteur,
M. D...Le président,
S. DEGOMMIER
Le greffier,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 15NT02785