Par un jugement n°1200718 du 28 janvier 2016, le Tribunal administratif de
Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté interministériel précité en tant qu'il abroge le permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux dit " Permis de Montélimar " et mis à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à l'une et l'autre des sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France au titre des dispositions de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la Cour :
I. Par un recours enregistré sous le n° 16VE00892 le 23 mars 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la Cour :
1° d'annuler le jugement n° 1200718 du 28 janvier 2016 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;
2° de rejeter l'ensemble des demandes présentées en première instance comme, le cas échéant, en appel par les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France.
Il soutient que :
- les premiers juges ont inexactement interprété les dispositions de l'article 3 de la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 et commis une erreur de droit en considérant que l'administration était allée au-delà de ce que lesdites dispositions ont prévu ; ces dispositions ne privent pas l'administration de tout pouvoir d'appréciation dans l'hypothèse où le titulaire du permis exclusif de recherches indique qu'il n'entend pas recourir à la technique de la fracturation hydraulique ; au vu du rapport remis, elle doit notamment pouvoir apprécier, dans l'hypothèse où le titulaire d'un permis s'est engagé à ne pas recourir à la technique prohibée, si le programme de recherches envisagé peut effectivement être mis en oeuvre, compte tenu des finalités géologiques ;
- l'objectif poursuivi dans le cadre du " permis de Montélimar " consistait en la recherche d'hydrocarbures dits non conventionnels, qui ne peut être pleinement atteint, en l'état des connaissances et des techniques connues, qu'au moyen de forages suivis de fracturation hydraulique ; l'abrogation est fondée, en l'absence de précisions suffisantes sur les conditions dans lesquelles les sociétés entendaient, compte tenu de l'interdiction de la technique de la fracturation hydraulique, mener à bien leur programme de recherches, notamment sur les techniques alternatives envisagées.
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II. Par une requête enregistrée sous le n° 16VE00935 le 30 mars 2016, l'association No Gazaran !, représentée par MeD..., demande à la Cour :
1° d'annuler le jugement n° 1200718 en date du 28 janvier 2016 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;
2° de rejeter la requête des sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France ;
3° de condamner les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est entaché d'une erreur de droit ; l'administration était placée en situation de compétence liée pour abroger le permis exclusif de recherches accordé, en présence d'un rapport imprécis sur les techniques employées ou envisagées, établi en méconnaissance de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2011 ;
- les premiers juges, en limitant le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, ont méconnu l'étendue des compétences conférées à celle-ci par la loi du 13 juillet 2011 ;
- l'administration étant placée en situation de compétence liée, il peut être fait droit à sa demande de substitution de base légale consistant à substituer l'article 5 de la Charte de l'environnement consacrant le principe de précaution à l'article 3 de la loi du 13 juillet 2011.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête d'appel de l'association
No Gazaran !, pour défaut de qualité pour faire appel.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la Constitution, ensemble la Charte de l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code minier ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, alors en vigueur ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, alors en vigueur ;
- la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guével,
- les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public,
- les observations de Mme C...pour le ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, de MeG..., substituant MeF..., pour le Conseil départemental du Gard, de MeH..., substituant Me E...pour les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France et de Me B...pour Mme I...et M.A.serait inclus dans le périmètre du " permis de Montélimar ", ne justifie pas, en sa qualité de député européen et de membre de commissions au Parlement européen, d'un intérêt suffisant
1. Considérant que les recours n° 16VE00892 et n° 16VE00935 tendent à l'annulation d'un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt ;
2. Considérant que les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France se sont vu conjointement délivrer pour une durée de cinq ans, par un arrêté du 1er mars 2010, un permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures dit " permis de Montélimar " ; que, par un arrêté en date du 12 octobre 2011, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et le ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé de l'énergie et de l'économie numérique ont abrogé ledit permis ; que le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et l'association No Gazaran ! relèvent appel du jugement n° 1200718 du Tribunal administratif de
Cergy-Pontoise en date du 28 janvier 2016 qui a, à la demande des sociétés susmentionnées, annulé l'arrêté interministériel en tant qu'il abroge le " permis de Montélimar " ;
Sur la recevabilité de la requête n° 16VE00935 de l'association No Gazaran ! :
3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 832-1 du code de justice administrative : " Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu'elle représente n'ont été présents ou régulièrement appelés dans l'instance ayant abouti à cette décision. " ; que la personne qui, devant le Tribunal administratif, est régulièrement intervenue en défense à un recours pour excès de pouvoir n'est recevable à interjeter appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu'elle aurait eu qualité, à défaut d'intervention de sa part, pour former tierce opposition au jugement faisant droit au recours ; que l'association No Gazaran ! n'aurait pas eu qualité, à défaut d'intervention de sa part, pour former tierce opposition au jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 28 janvier 2016 ; qu'ainsi, elle n'est pas recevable à en relever appel, alors même qu'elle est intervenue en défense devant les premiers juges ; que, par suite, sa requête enregistrée sous le n° 16VE00935 doit être rejetée comme irrecevable ;
Sur le recours n° 16VE00892 présenté par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer :
En ce qui concerne les interventions :
4. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces des dossiers que les territoires respectifs des départements de l'Ardèche et du Gard, du Syndicat mixte des gorges du Gardon et des communes de Marguerittes, Bezouce, Ledenon, Blauzac, Garrigues Sainte-Eulalie,
La Calmette, Collias, Dions, Poulx, Remoulins, Sanilhac-Sagries et Sernhac sont situés en tout ou en partie dans le périmètre couvert par le permis exclusif de recherches dit " permis de Montélimar " attribué aux sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France ; qu'ainsi, ces collectivités ont chacune un intérêt suffisant à l'annulation du jugement attaqué ; que, par suite, leurs interventions à l'appui du recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer sont recevables ;
5. Considérant que l'association No Gazaran ! dispose, eu égard à son objet statutaire, d'un intérêt suffisant au maintien de la mesure d'abrogation en litige, de sorte que son intervention est admise ; qu'en revanche, MmeI..., dont il ne ressort pas des pièces du dossier que le territoire de la commune de Félines-sur-Rimandoule où elle est domiciliée... ; qu'il en est de même de M.A..., qui se prévaut de la même qualité ; que les interventions de
Mme I...et de M. A...ne sont donc pas recevables ;
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu, tiré de l'inexacte application des dispositions de la loi du 13 juillet 2011 susvisée :
6. Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 1 de la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 susvisée : " En application de la Charte de l'environnement de 2004 et du principe d'action préventive et de correction prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche sont interdites sur le territoire national. " ; qu'aux termes de l'article 3 de la même loi : " I. - Dans un délai de deux mois à compter de la promulgation de la présente loi, les titulaires de permis exclusifs de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux remettent à l'autorité administrative qui a délivré les permis un rapport précisant les techniques employées ou envisagées dans le cadre de leurs activités de recherches. L'autorité administrative rend ce rapport public. II. - Si les titulaires des permis n'ont pas remis le rapport prescrit au I ou si le rapport mentionne le recours, effectif ou éventuel, à des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche, les permis exclusifs de recherches concernés sont abrogés. III. - Dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, l'autorité administrative publie au Journal officiel la liste des permis exclusifs de recherches abrogés. IV. - Le fait de procéder à un forage suivi de fracturation hydraulique de la roche sans l'avoir déclaré à l'autorité administrative dans le rapport prévu au I est puni d'un an d'emprisonnement et de 75 000 d'amende. " ;
7. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 1 et 3 de la loi du 13 juillet 2011, qui visent à protéger l'environnement par l'interdiction du recours à la fracturation hydraulique de la roche pour extraire les gaz de schiste, que l'administration est tenue d'abroger les permis exclusifs de recherches qu'elle a accordés si elle constate que les titulaires des permis confirment le recours à la fracturation hydraulique ou se sont abstenus de remettre le rapport prescrit ou si, après avoir apprécié tant la complétude du rapport que la réalité du recours à des techniques de substitution, elle estime que l'interdiction sur le territoire national de l'exploration et de l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche n'est pas respectée ;
8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le rapport communiqué, le
12 septembre 2011, à l'administration par les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France mentionne qu' " aucun test de production n'est programmé ni envisagé au cours de cette phase [d'exploration] et, partant, aucune opération de stimulation par fracturation hydraulique " et que " néanmoins, au cours de cette phase, des recherches seront poursuivies pour développer des techniques de stimulation alternatives aux techniques de fracturation hydraulique de la roche ", ledit rapport ne précise pas les techniques employées ou envisagées dans le cadre de leurs activités de recherches, en particulier les techniques de stimulations alternatives simplement évoquées ; qu'ainsi, ce rapport ne satisfait pas aux exigences des dispositions du I de l'article 3 de la loi du 13 juillet 2011 et ne correspond donc pas au " rapport prescrit au I " prévu par les dispositions du II de l'article 3 ; que, dès lors, l'administration, au vu d'un rapport incomplet, pouvait légalement, pour abroger le permis exclusif de recherches, se fonder sur l'absence d'explications suffisantes sur les techniques de substitution envisagées ; qu'ainsi, le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté du
12 octobre 2011 en tant qu'il abroge le permis dit de Montélimar, au motif que l'administration avait exercé son office au-delà de ce que les dispositions de la loi prévoient ;
9. Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France en première instance et en appel ;
En ce qui concerne les autres moyens de première instance et d'appel :
10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, repris par l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. " ; que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France, l'arrêté interministériel du 12 octobre 2011 attaqué mentionne précisément le prénom, le nom et la qualité de ses auteurs ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées manque en fait et ne peut comme tel qu'être écarté ;
11. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 3 de la loi du
11 juillet 1979, aujourd'hui codifié à l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation exigée (...) doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si l'arrêté interministériel du 12 octobre 2011 abrogeant le permis dit de Montélimar n'est pas motivé, les considérations de droit et de fait qui le fondent sont mentionnées dans les lettres datées du 12 octobre 2011 qui notifient ledit arrêté aux sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la mesure d'abrogation du 12 octobre 2011 ne peut qu'être écarté ;
12. Considérant, en troisième lieu, d'une part, que les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France ne peuvent utilement se prévaloir d'un manquement à la procédure contradictoire organisée par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, repris par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, selon lequel " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ", dès lors que la loi du 13 juillet 2011 a organisé une procédure contradictoire particulière, dont il ressort d'ailleurs des pièces du dossier qu'elle a été respectée, l'administration ayant, par lettres du 26 juillet 2011, invité les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France à lui faire parvenir le rapport visé à l'article 3 de la loi du 13 juillet 2011 susvisée, et lesdites sociétés, qui déposèrent leur rapport le 12 septembre 2011 comme il est dit au point 8, ayant donc été mises à même de faire valoir leurs observations ; que, d'autre part, les sociétés ne peuvent davantage utilement se prévaloir, à l'encontre de l'arrêté d'abrogation, qui constitue une mesure de police, de la violation du principe général des droits de la défense ; que, par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de la procédure contradictoire et du principe général des droits de la défense ne peuvent, en tout état de cause, qu'être écartés ;
13. Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret du 2 juin 2006 susvisé : " Les projets de décisions relatifs aux titres miniers et de stockage souterrain sont soumis à l'avis du Conseil général des mines. " ; qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la lettre de saisine en date du 3 octobre 2011 par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement a saisi pour avis le conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (section régulation ressources) mentionnait le projet d'abrogation du permis dit de Montélimar et était accompagnée des projets de courriers destinés aux sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France, qui devaient finalement leur être adressés le 12 octobre 2011 ; que le rapport produit par les sociétés le
12 septembre 2011 était mis à disposition et accessible en ligne ; qu'ainsi, le conseil précité a disposé d'éléments de droit et de fait suffisants pour formuler en toute connaissance de cause son avis rendu le 10 octobre 2011, alors même qu'il a regretté dans cet avis n'avoir pas eu communication de " motivation pour un projet de décision d'abrogation en forme " ; que la circonstance que le Gouvernement a annoncé par avance son intention d'abroger le permis dit de Montélimar est sans incidence sur la procédure consultative suivie et la teneur de l'avis, au demeurant mesuré, donné par le conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies ; que, par suite, les moyens tirés de l'irrégularité de la consultation de cet instance, de son avis et du détournement de procédure ne peuvent qu'être écartés ;
14. Considérant qu'il résulte de tout ce qu'il précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées, tirées du caractère purement confirmatif de l'arrêté d'abrogation contesté, que le ministre chargé des mines est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé sa décision en date du 12 octobre 2011 ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre conjointement à la charge des sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production la somme de 2 000 euros à payer au département du Gard et la somme de 2 000 euros à verser à l'association No Gazaran ! au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête n° 1600935 de l'association No Gazaran ! Gaz de schiste, ni ici, ni ailleurs, ni aujourd'hui, ni demain est rejetée.
Article 2 : Les interventions du Conseil départemental de l'Ardèche, du Conseil départemental du Gard, du Syndicat mixte des Gorges du Gardon et des communes de Marguerittes, Bezouce, Ledenon, Blauzac, Garrigues Sainte-Eulalie, La Calmette, Collias, Dions, Poulx, Remoulins, Sanilhac-Sagries et Sernhac, ainsi que de l'association No Gazaran ! sont admises dans l'instance n° 16VE00892.
Article 3 : Les interventions de Mme I...et de M. A...ne sont pas admises dans l'instance n° 16VE00892.
Article 4 : Le jugement n° 1200718 du 28 janvier 2016 du Tribunal administratif de
Cergy-Pontoise est annulé.
Article 5 : La demande présentée par les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est rejetée.
Article 6 : Les sociétés Total Gaz Shale Europe et Total Exploration et Production France verseront ensemble la somme de 2 000 euros au département du Gard et la somme de
2 000 euros à l'association No Gazaran ! au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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N° 16VE00892...