Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 08/11/2019, 424424

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Impossibilité de réduire les droits des travailleurs : Selon le Conseil d'État, « les parties à l'accord n'étaient pas compétentes pour prévoir une réduction des droits des travailleurs privés d'emploi » en raison de la non-déclaration d'une période d'activité. Cela aboutit à la conclusion que le troisième paragraphe de l'accord n° 9 ne pouvait légalement être agréé.

3. Nature des conventions d'assurance chômage : La décision souligne que « l'entrée en vigueur des conventions d'assurance chômage est subordonnée à l'intervention d'un arrêté ministériel d'agrément. » Ainsi, même si ces conventions ont un caractère de droit privé, leur légitimité dépend d'un acte administratif.

Interprétations et citations légales

2. Article L. 5426-9 du Code du travail : Ce texte mentionne que « Un décret en conseil d'Etat détermine les modalités d'application » des sanctions prévasés pour les manquements des demandeurs d'emploi, signifiant que c’est le législateur et non les parties à l’accord qui détiennent ce pouvoir. Cela clairifie la séparation des compétences entre les conventions collectives et la réglementation établie par le législateur.

3. Implication sur l'arrêté ministériel : Le Conseil d'État conclut que l'arrêté du ministre du travail est « illégal en tant qu'il agrée les stipulations du troisième paragraphe de l'accord d'application n° 9 », ce qui souligne l'importance de la conformité des accords d'application aux dispositions légales existantes.

En conclusion, cette décision marque une limite claire à la capacité des partenaires sociaux à influencer le cadre légal relatif à l'indemnisation du chômage, renforçant la prééminence des dispositions légales sur les accords collectifs dans ce domaine.

- le code du travail ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Arnaud Skzryerbak, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 5422-20 du code du travail, dans sa rédaction en vigueur à la date d'adoption de l'arrêté en litige : " Les mesures d'application des dispositions du présent chapitre [relatif au régime d'assurance des travailleurs involontairement privés d'emploi], à l'exception des articles L. 5422-14 à L. 5422-16, font l'objet d'accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés. / Ces accords sont agréés dans les conditions définies par la présente section. / En l'absence d'accord ou d'agrément de celui-ci, les mesures d'application sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ". L'article L. 5422-21 du même code prévoit que : " L'agrément rend obligatoires les dispositions de l'accord pour tous les employeurs et salariés compris dans le champ d'application professionnel et territorial de cet accord (...) ". L'article L. 5422-22 de ce code, dans sa rédaction alors applicable, précise que : " (...) Ces accords doivent être conformes aux dispositions légales et réglementaires en vigueur (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 5422-16 de ce code, dans sa rédaction applicable à la même date : " L'agrément des accords mentionnés à l'article L. 5422-22 est délivré par le ministre chargé de l'emploi, après avis du Conseil national de l'emploi (...) ".

2. Les conventions d'assurance chômage, conclues entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, ont le caractère de conventions de droit privé. Toutefois, leur entrée en vigueur est subordonnée à l'intervention d'un arrêté ministériel d'agrément, qui a le caractère d'un acte administratif réglementaire et qui les rend obligatoires pour tous les employeurs et salariés compris dans leur champ d'application. D'une part, le juge judiciaire a compétence pour apprécier la validité d'une telle convention et peut en écarter, le cas échéant, l'application, alors même que l'arrêté qui l'agrée n'aurait pas été contesté devant le juge administratif. D'autre part, compte tenu de la nature particulière de ces conventions, auxquelles le législateur a confié le soin de définir les mesures prises pour l'application de la loi et dont il a subordonné l'entrée en vigueur à l'intervention d'un arrêté ministériel d'agrément, le juge administratif, compétemment saisi d'une contestation mettant en cause la légalité de cet agrément, a également compétence pour se prononcer sur les moyens mettant en cause la validité de la convention.

3. En application de l'article L. 5422-20 du code du travail, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé a, par un arrêté du 15 juin 2011, agréé les accords d'application numérotés 1 à 24 relatifs à la convention du 6 mai 2011 relative à l'indemnisation du chômage. La cour d'appel d'Aix-en-Provence a sursis à statuer sur le litige opposant devant elle M. B... à Pôle Emploi et saisi le Conseil d'Etat à titre préjudiciel de la question de la légalité de cet arrêté du 15 juin 2011 en tant qu'il a agréé le troisième paragraphe de l'accord d'application n° 9 de la convention, aux termes duquel : " (...) lorsque la période d'activité non déclarée est d'une durée supérieure à 3 jours calendaires au cours du mois civil considéré, elle n'est pas prise en compte pour la recherche de l'affiliation en vue d'une réadmission (...), et les rémunérations correspondantes ne sont pas incluses dans le salaire de référence ", en l'interrogeant sur la compétence des organisations représentatives d'employeurs et de salariés pour adopter de telles clauses.

4. Ainsi qu'il a été dit au point 1, il appartient aux organisations représentatives d'employeurs et de salariés, en vertu de l'article L. 5422-20 du code de travail, dans sa rédaction alors applicable, de fixer par voie d'accord les " mesures d'application " des dispositions du chapitre II du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail, à l'exception de ses articles L. 5422-14 à L. 5422-16. Aucune disposition de ce chapitre ne régit les conditions dans lesquelles les droits à l'assurance chômage peuvent être réduits ou supprimés en cas de méconnaissance d'une obligation déclarative par un travailleur privé d'emploi. Le contrôle et les sanctions applicables font d'ailleurs l'objet du chapitre VI du même titre, au sein duquel l'article L. 5426-9 prévoit que : " Un décret en conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent chapitre (...) ". De même, les obligations du demandeur d'emploi sont déterminées au chapitre Ier du titre Ier du même livre IV, au sein duquel l'article L. 5411-10 renvoie également à un décret en Conseil d'Etat la détermination de ses conditions d'application. Par suite, les parties à l'accord n'étaient pas compétentes pour prévoir une réduction des droits des travailleurs privés d'emploi qui auraient omis de déclarer, dans les conditions prévues par cet accord, des périodes d'activité. Les stipulations du troisième paragraphe de l'accord d'application n° 9 de la convention du 6 mai 2011 relative à l'indemnisation du chômage ne pouvaient ainsi légalement faire l'objet d'un agrément.

5. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 15 juin 2011 portant agrément des accords d'application numérotés 1 à 24 relatifs à la convention du 6 mai 2011 relative à l'indemnisation du chômage est illégal en tant qu'il agrée le troisième paragraphe de l'accord d'application n° 9.

6. Enfin, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, saisi de la question de la légalité d'un acte administratif par le juge judiciaire, de se prononcer sur les effets de la déclaration d'illégalité qu'il prononce.
D E C I D E :

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Article 1er : Il est déclaré que l'arrêté du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 15 juin 2011 portant agrément des accords d'application numérotés 1 à 24 relatifs à la convention du 6 mai 2011 relative à l'indemnisation du chômage est illégal en tant qu'il agrée les stipulations du troisième paragraphe de l'accord d'application n° 9.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., à Pôle emploi, à la ministre du travail et à la cour d'appel d'Aix-en-Provence.