Conseil d'État, 7ème chambre, 12/07/2019, 430056, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

> "Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A... faisait, à la date de la décision dont la suspension est demandée, l'objet de menaces personnelles, actuelles et réelles à raison de ses fonctions auprès des forces armées françaises."

2. Dénaturation des pièces du dossier : Le Conseil d'État a constaté que le juge des référés avait dénaturé les éléments du dossier en concluant à l'existence de menaces sérieuses sur la base d'éléments non probants.

> "Le juge des référés a entaché son ordonnance d'une dénaturation des pièces du dossier en se fondant sur celles-ci pour estimer que les menaces alléguées par M. A...présentaient un caractère personnel, actuel et réel."

3. Inadéquation des moyens juridiques : Les moyens soulevés par M. A..., notamment l'absence d'examen individuel de sa situation et le manque de motivation de la décision de rejet, n'ont pas été jugés suffisants pour établir un doute sérieux sur la légalité de la décision de la ministre des armées.

> "Il en va de même des moyens tirés, d'une part, de l'absence d'examen individuel de sa situation par la ministre des armées et, d'autre part, de l'absence de motivation de la décision implicite de rejet."

Interprétations et citations légales

> "La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, (...) les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée."

2. Compétence de la juridiction administrative : Le Conseil d'État rappelle que la juridiction administrative est compétente pour connaître des recours contre les décisions des autorités de l'État refusant la protection fonctionnelle.

> "La juridiction administrative est compétente pour connaître des recours contre les décisions des autorités de l'Etat refusant aux intéressés le bénéfice de cette protection."

3. Conditions de la suspension : Pour qu'une demande de suspension soit acceptée, il doit exister un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée. Dans ce cas, le Conseil d'État a conclu qu'aucun doute sérieux n'existait.

> "Le moyen tiré de la violation de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ou du principe général du droit à la protection fonctionnelle qui l'inspire, n'est pas, en l'état de l'instruction et en tout état de cause, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité du refus opposé par la ministre des armées."

Cette analyse met en lumière les éléments clés de la décision du Conseil d'État, ainsi que les principes juridiques qui ont guidé son raisonnement.

Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Thomas Pez-Lavergne, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de M. A...;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 juillet 2019, présentée par M. A...;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que M.A..., ressortissant afghan, a exercé, entre le 26 juillet 2006 et le 12 juin 2013, les fonctions d'employé de cuisine puis de magasinier au camp Warehouse de Kaboul, en vertu de contrats passés avec l'économat des armées, au profit des forces armées françaises alors déployées en Afghanistan. Les autorités françaises ont annoncé au mois de mai 2012 le retrait des forces françaises dans ce pays à partir du mois de juillet. M.A..., qui vit à Kaboul avec son épouse et ses trois enfants mineurs, a sollicité en mars 2018, de la ministre des armées qu'elle lui accorde, dans le cadre d'un dispositif de réexamen des demandes de relocalisation des personnels civils à recrutement local, le bénéfice de la protection fonctionnelle pour lui-même et sa famille compte tenu des menaces dont ils feraient l'objet en Afghanistan à raison de sa collaboration avec les forces armées françaises. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet dont M. A...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension assortie d'une injonction tendant à l'octroi d'un visa ou au réexamen de sa demande par la ministre des armées. La ministre des armées se pourvoit en cassation contre l'ordonnance du 26 mars 2019 par laquelle le juge des référés de ce tribunal a suspendu sa décision et lui a enjoint de procéder au réexamen de la demande de l'intéressé et d'assurer la sécurité de celui-ci et de sa famille jusqu'au terme de ce réexamen.
Sur le pourvoi :
2. Aux termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, (...) les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ".
3. Il résulte d'un principe général du droit que, lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. Ce principe général du droit s'étend aux agents non-titulaires de l'Etat recrutés à l'étranger, alors même que leur contrat est soumis au droit local. La juridiction administrative est compétente pour connaître des recours contre les décisions des autorités de l'Etat refusant aux intéressés le bénéfice de cette protection.
4. Il ressort des énonciations de l'ordonnance attaquée que pour regarder comme étant de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ou du principe général du droit à la protection fonctionnelle dont elles s'inspirent, le juge des référés s'est fondé notamment sur les menaces personnelles dont M. A...a fait état. Toutefois, en premier lieu, il ressort des pièces soumises au juge des référés que l'enlèvement et la séquestration par des talibans dont M. A...dit avoir été victime " début 2013 " ne sont attestés par aucune autre pièce que le récit sommaire qu'il en a fait. En outre, aucune mention de cet évènement ne figure dans le dossier de l'intéressé détenu par les forces armées, alors que ce dernier prétend en avoir référé à sa hiérarchie dès sa libération. Il ne ressort pas, en deuxième lieu, des pièces du dossier soumis au juge des référés que le fils de M.A..., décédé le 7 juin 2013, à la suite d'une chute du sixième étage d'un immeuble de Kaboul, aurait été assassiné par les talibans ainsi qu'il est allégué pour la première fois en 2018, sans que l'intéressé ait mentionné cet évènement lors de sa demande de relocalisation formulée auprès du ministre de la défense en 2015. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossiers soumis au juge des référés que ne sont appuyés par des documents probants ni les menaces de mort que l'intéressé prétend avoir reçues sous la forme d'une lettre ou par téléphone, ni les déménagements qu'il allègue avoir dû effectuer dans Kaboul pour échapper à ces prétendues menaces. En dernier lieu, si M. A... a été blessé, le 14 janvier 2019, lors d'un attentat perpétré à Kaboul, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet acte, commis dans un autre quartier que le sien, à l'encontre d'un complexe résidentiel pour étrangers, le visait personnellement ou avait pour cible d'anciens agents ayant servi auprès de l'armée française. Par suite, le juge des référés a entaché son ordonnance d'une dénaturation des pièces du dossier en se fondant sur celles-ci pour estimer que les menaces alléguées par M. A...présentaient un caractère personnel, actuel et réel et qu'elles étaient de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité du refus de protection fonctionnelle qui lui avait été opposé. La ministre des armées est, dès lors, fondée, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de son pourvoi, à demander l'annulation de l'ordonnance qu'elle attaque.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur la demande de suspension :
6. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A... faisait, à la date de la décision dont la suspension est demandée, l'objet de menaces personnelles, actuelles et réelles à raison de ses fonctions auprès des forces armées françaises. Dans ces conditions, le moyen tiré de la violation de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ou du principe général du droit à la protection fonctionnelle qui l'inspire, n'est pas, en l'état de l'instruction et en tout état de cause, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité du refus opposé par la ministre des armées à la demande de protection fonctionnelle présentée en 2018 par M.A....
7. Il en va de même des moyens tirés, d'une part, de l'absence d'examen individuel de sa situation par la ministre des armées et, d'autre part, de l'absence de motivation de la décision implicite de rejet.
8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que M. A...n'est pas fondé à demander la suspension de la décision de refus de protection fonctionnelle qui lui a été opposée par la ministre des armées. Ses conclusions à fins d'injonction et celles présentées sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : L'ordonnance du 26 mars 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Paris est annulée.
Article 2 : La demande présentée par M. A...devant le juge des référés du tribunal administratif de Paris et ses conclusions présentées devant le Conseil d'Etat, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la ministre des armées et à M. B...A....
Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.