1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses demandes de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 096 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'ordonnance attaquée est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle subordonne la caractérisation d'une atteinte au droit à la vie privée à la condition que le dispositif en cause caractérise un traitement de données personnelles ;
- elle est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de droit en ce qu'elle retient que le préfet de police ne peut être regardé comme ayant procédé à un traitement de données personnelles alors qu'il résultait de ses propres constatations que les caractéristiques techniques des drones en cause permettent l'identification d'un individu ;
- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il a été fait une application illégale de l'article 9 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;
- la condition d'urgence est remplie compte tenu de la gravité et du caractère manifestement illégal de l'atteinte portée par la préfecture au droit au respect de la vie privée et au droit à la protection des données personnelles dans l'utilisation des drones, de la circonstance que ce dispositif est actuellement en cours et du fait qu'il n'était pas matériellement possible de solliciter plus tôt une mesure d'urgence dès lors que cette pratique n'a été révélée que le 25 avril 2020 ;
- l'usage de drones survolant l'espace public, hors de tout cadre juridique, associé à un dispositif de captation d'images, constitue un traitement de données à caractère personnel illicite et, à tout le moins, une ingérence grave et manifestement illégale dans l'exercice du droit au respect de la vie privée et du droit à la protection des données personnelles ;
- l'absence de toute acte administratif explicite encadrant spécifiquement le dispositif en cause viole l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le I de l'article 31 de la loi informatique et libertés et l'article 6, paragraphe 3, du règlement général pour la protection des données ;
- l'absence de délai de conservation des données viole gravement et manifestement l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 5 du règlement général pour la protection des données, l'article 4 de la directive police-justice et les articles 4 et 87 de la loi informatique et libertés ;
- l'absence d'information des personnes concernées viole gravement et manifestement l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 14 du règlement général pour la protection des données, l'article 13 de la directive police-justice et les articles 48 et 104 de la loi informatique et libertés ;
- l'absence de garantie organisationnelle viole gravement et manifestement l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 25 du règlement général pour la protection des données et l'article 20 de la directive police-justice ;
- l'absence de proportionnalité du dispositif au regard des finalités poursuivies méconnaît les règles générales relatives au droit à la vie privée et les règles régissant les traitements de données à caractère personnel ;
- le préfet de police était incompétent pour adopter le dispositif en cause.
2° Sous le n° 440445, par une requête, enregistrée le 7 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Ligue des droits de l'homme demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à ses demandes de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d'urgence est remplie dès lors que la mesure contestée, qui n'a été révélée par la presse que le 25 avril 2020 et devrait se poursuivre après le déconfinement, a vocation à préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à sa situation ainsi qu'aux intérêts qu'elle entend défendre et emporte une atteinte grave, illégale, injustifiée et disproportionnée aux libertés fondamentales ;
- la décision du préfet de police porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée et familiale, au droit à la protection des données personnelles et à la liberté d'aller et venir ;
- l'ordonnance attaquée est entachée d'une erreur de droit et d'une dénaturation des faits de l'espèce en ce qu'elle conclut à l'absence d'une telle atteinte.
Par un mémoire en défense commun aux requêtes n°s 440442 et 440445, enregistré le 13 mai 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet des requêtes. Il soutient que le moyen tiré de ce que l'ordonnance attaquée serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière est inopérant et, en tout état de cause, mal fondé, que la demande tendant à la suspension de l'exécution de la décision du préfet de police ayant institué un dispositif visant à capturer des images par drones et à les exploiter afin de faire respecter les mesures de confinement est privée d'objet, que la condition d'urgence n'est pas remplie et que le dispositif contesté ne porte pas atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Les deux requêtes ont été communiquées au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- la directive n° 2016/680 du 27 avril 2016 ;
- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-545 du 11 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association " La Quadrature du Net " et la Ligue des droits de l'homme et, d'autre part, le Premier ministre et le ministre de l'intérieur ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 15 mai 2020 à 10 heures :
- Me Rameix, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association " La Quadrature du Net " ;
- Me Spinosi, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Ligue des droits de l'homme ;
- le représentant de l'association " La Quadrature du Net " ;
- la représentante de la Ligue des droits de l'homme ;
- les représentants du ministre de l'intérieur ;
et à l'issue de laquelle l'instruction a été close ;
Considérant ce qui suit :
1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. " Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".
Sur les circonstances :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par des plusieurs arrêtés successifs.
3. Par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a été déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l'ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020. Par un nouveau décret du 11 mai 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a modifié les mesures précédemment ordonnées par le décret du 23 mars 2020. Enfin, par un décret du 11 mai 2020, pris sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, le Premier ministre a prescrit les nouvelles mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
Sur le cadre juridique du litige, l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :
4. Dans l'actuelle période d'état d'urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent.
5. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Sur le fondement de l'article L. 521-2, le juge des référés peut ordonner à l'autorité compétente de prendre, à titre provisoire, des mesures d'organisation des services placés sous son autorité, dès lors qu'il s'agit de mesures d'urgence qui lui apparaissent nécessaires pour sauvegarder, à très bref délai, la liberté fondamentale à laquelle il est gravement, et de façon manifestement illégale, porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
6. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie privée qui comprend le droit à la protection des données personnelles et la liberté d'aller et venir constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de cet article.
Sur la demande en référé :
7. " La Quadrature du Net " et de la Ligue des droits de l'homme ont saisi, le 2 mai 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une demande tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de police de cesser d'utiliser le dispositif visant à capter des images par drones, les enregistrer, les transmettre et les exploiter aux fins de faire respecter les mesures de confinement en vigueur à Paris pendant la période d'état d'urgence sanitaire. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, elles relèvent appel de l'ordonnance du 5 mai 2020 par laquelle le juge des référés a rejeté leurs demandes au motif qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'était portée aux libertés fondamentales invoquées.
8. Il résulte de l'instruction, en particulier de la fiche technique de la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) de la préfecture de police en date du 14 mai 2020 relative aux modalités d'engagement des drones lors de la surveillance du respect du confinement covid-19 dans Paris qui a été versée au débat contradictoire ainsi que des éléments échangés au cours de l'audience publique, que l'unité des moyens aériens de la préfecture de police a été engagée afin de procéder à une surveillance du respect des mesures de confinement mises en place à compter du 17 mars 2020. Depuis le 18 mars 2020, un drone de la flotte de quinze appareils que compte la préfecture de police a ainsi été utilisé quotidiennement pour effectuer cette mission de police administrative. Il est constant que la préfecture de police continue de recourir à ces mesures de surveillance et de contrôle dans le cadre du plan de déconfinement mis en oeuvre à compter du 11 mai 2020. Il s'ensuit que les conclusions des associations requérantes qui tendent à ce qu'il soit ordonné au préfet de police de cesser de recourir à de telles mesures ont conservé leur objet.
En ce qui concerne la condition d'urgence :
9. Eu égard, d'une part, au nombre de personnes susceptibles d'en faire l'objet et, d'autre part, à leurs effets, la fréquence et le caractère répété des mesures de surveillance litigieuses créent une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
En ce qui concerne l'atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées :
10. Il résulte de l'instruction, en particulier de la fiche citée au point 8 et des éléments échangés au cours de l'audience publique, que l'ensemble des vols sont réalisés à partir des quatre appareils de marque D.JJ type Mavic Enterprise, équipés d'un zoom optique X 3 et d'un haut-parleur. Un seul drone est utilisé à la fois. Il ne filme pas de manière continue mais seulement deux à trois heures en moyenne par jour. La mise en oeuvre de ce dispositif de surveillance repose sur la mobilisation simultanée d'une équipe sur site et de personnels situés au centre d'information et de commandement de la préfecture de police. La première est composée de trois personnes, le télépilote en charge de manier le drone, un télépilote adjoint et un agent chargé de leur protection. Le télépilote procède au guidage de l'appareil à partir de son propre écran vidéo ou en effectuant un vol à vue afin qu'il accède au site dont l'opérateur a demandé, depuis la salle de commandement, le survol. Lorsque le drone survole le site désigné, le télépilote procède à la retransmission, en temps réel, des images au centre de commandement afin que l'opérateur qui s'y trouve puisse, le cas échéant, décider de la conduite à tenir. Il peut également être décidé de faire usage du haut-parleur dont est doté l'appareil afin de diffuser des messages à destination des personnes présentes sur le site.
11. Il résulte de l'instruction que le recours à ces mesures de surveillance est seulement destiné, en l'état de la doctrine d'usage telle qu'elle a été formalisée par la fiche du 14 mai 2020 et réaffirmée à l'audience publique par les représentants de l'Etat, à donner aux forces de l'ordre chargées de faire respecter effectivement les règles de sécurité sanitaire une physionomie générale de l'affluence sur le territoire parisien en contribuant à détecter, sur des secteurs déterminés exclusivement situés sur la voie ou dans des espaces publics, les rassemblements de public contraires aux mesures de restriction en vigueur pendant la période de déconfinement. La finalité poursuivie par le dispositif litigieux n'est pas de constater les infractions ou d'identifier leur auteur mais d'informer l'état-major de la préfecture de police afin que puisse être décidé, en temps utile, le déploiement d'une unité d'intervention sur place chargée de procéder à la dispersion du rassemblement en cause ou à l'évacuation de lieux fermés au public afin de faire cesser ou de prévenir le trouble à l'ordre public que constitue la méconnaissance des règles de sécurité sanitaire.
12. Il résulte également de l'instruction qu'en l'état de la pratique actuelle formalisée par la note du 14 mai 2020, les vols sont réalisés à une hauteur de 80 à l00 mètres de façon à donner une physionomie générale de la zone surveillée, qui est filmée en utilisant un grand angle sans activation du zoom dont est doté chaque appareil. En outre, dans le cadre de cette doctrine d'usage, les drones ne sont plus équipés d'une carte mémoire de sorte qu'il n'est procédé à aucun enregistrement ni aucune conservation d'image.
13. En premier lieu, telle qu'elle est décrite au point 11, la finalité poursuivie par le dispositif litigieux, qui est, en particulier dans les circonstances actuelles, nécessaire pour la sécurité publique, est légitime.
14. En deuxième lieu, il est constant qu'un usage du dispositif de surveillance par drone effectué conformément à la doctrine d'emploi fixée par la note du 14 mai 2020 n'est pas de nature à porter, par lui-même, une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées.
15. En troisième lieu, eu égard à la finalité qu'il poursuit, le dispositif de surveillance litigieux relève du champ d'application matériel de la directive du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil dont l'article 1er prévoit qu'elle s'applique aux traitements de données à caractère personnel institués " y compris [pour] la protection contre les menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces ".
16. D'une part, l'article 3 de la directive du 27 avril 2016 définit, à son point 1, les données à caractère personnel comme " toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable " et précise qu'est réputée être une "personne physique identifiable " " une personne physique qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un identifiant, tel qu'un nom, un numéro d'identification, des données de localisation, un identifiant en ligne, ou à un ou plusieurs éléments spécifiques propres à son identité physique, physiologique, génétique, psychique, économique, culturelle ou sociale ". Alors même qu'il est soutenu que les données collectées par les drones utilisés par la préfecture de police ne revêtent pas un caractère personnel dès lors, d'une part, que l'usage qui est fait de ces appareils, tel qu'il est prévu par la note du 14 mai 2020, ne conduit pas, en pratique, à l'identification des personnes filmées et, d'autre part, qu'en l'absence de toute conservation d'images, le visionnage en temps réel des personnes filmées fait en tout état de cause obstacle à ce qu'elles puissent être identifiées, il résulte de l'instruction que les appareils en cause qui sont dotés d'un zoom optique et qui peuvent voler à une distance inférieure à celle fixée par la note du 14 mai 2020 sont susceptibles de collecter des données identifiantes et ne comportent aucun dispositif technique de nature à éviter, dans tous les cas, que les informations collectées puissent conduire, au bénéfice d'un autre usage que celui actuellement pratiqué, à rendre les personnes auxquelles elles se rapportent identifiables. Dans ces conditions, les données susceptibles d'être collectées par le traitement litigieux doivent être regardées comme revêtant un caractère personnel.
17. D'autre part, l'article 3 de la directive du 27 avril 2016 définit, à son point 2, un traitement comme " toute opération ou tout ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés automatisés et appliquées à des données à caractère personnel ou des ensembles de données à caractère personnel, telles que la collecte, l'enregistrement, l'organisation, la structuration, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, la limitation, l'effacement ou la destruction ". Il résulte de ces dispositions que le dispositif de surveillance litigieux décrit aux points 10 à 12 qui consiste à collecter des données, grâce à la captation d'images par drone, à les transmettre, dans certains cas, au centre de commandement de la préfecture de police pour un visionnage en temps réel et à les utiliser pour la réalisation de missions de police administrative constitue un traitement au sens de cette directive.
18. Il s'ensuit que le dispositif litigieux constitue un traitement de données à caractère personnel qui relève du champ d'application de la directive du 27 avril 2016. Ce traitement, qui est mis en oeuvre pour le compte de l'Etat, relève dès lors des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui sont applicables aux traitements compris dans le champ d'application de cette directive parmi lesquelles l'article 31 impose une autorisation par arrêté du ou des ministres compétents ou par décret, selon les cas, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Compte tenu des risques d'un usage contraire aux règles de protection des données personnelles qu'elle comporte, la mise en oeuvre, pour le compte de l'Etat, de ce traitement de données à caractère personnel sans l'intervention préalable d'un texte réglementaire en autorisant la création et en fixant les modalités d'utilisation devant obligatoirement être respectées ainsi que les garanties dont il doit être entouré caractérise une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée.
19. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre à l'Etat de cesser, à compter de la notification de la présente ordonnance, de procéder aux mesures de surveillance par drone, du respect, à Paris, des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement tant qu'il n'aura pas été remédié à l'atteinte caractérisée au point précédent, soit par l'intervention d'un texte réglementaire, pris après avis de la CNIL, autorisant, dans le respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 applicables aux traitements relevant du champ d'application de la directive du 27 avril 2016, la création d'un traitement de données à caractère personnel, soit en dotant les appareils utilisés par la préfecture de police de dispositifs techniques de nature à rendre impossible, quels que puissent en être les usages retenus, l'identification des personnes filmées.
20. L'association " La Quadrature du Net " et la Ligue des droits de l'homme sont donc fondées à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance qu'elles attaquent, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté leurs requêtes. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 3 000 euros à verser à chacune des requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 5 mai 2020 est annulée.
Article 2 : Conformément aux motifs de la présente ordonnance, il est enjoint à l'Etat de cesser, sans délai, de procéder aux mesures de surveillance par drone, du respect, à Paris, des règles de sécurité sanitaire applicables à la période de déconfinement.
Article 3 : L'Etat versera à l'association " La Quadrature du Net " et à la Ligue des droits de l'homme chacune la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association " La Quadrature du Net ", à la Ligue des droits de l'homme et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Premier ministre.