Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 septembre 2014 ainsi que les 16 septembre et 9 octobre 2015, la société Caravaning du Château demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 2 juillet 2014 ;
2°) de rejeter tous les mémoires présentés irrégulièrement pour la commune de Messimy-sur-Saône, par l'avocat de son maire ;
3°) d'annuler les arrêtés du maire de Messimy-sur-Saône des 13 juin et 17 septembre 2007 ;
4°) de dire que la commune devra garantir la réparation des préjudices causés par les fautes de ses maires, à charge d'action récursoire ;
5°) de mettre à la charge de la commune de Messimy-sur-Saône le paiement d'une somme de 3 000 euros et de l'Etat le versement d'une somme de 1 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- il y a absence de mandat régulier pour représenter la commune ;
- il y a déni de justice et dysfonctionnements justifiant la compétence judiciaire en application de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire ;
- les arrêtés des 13 juin et 17 septembre 2007 sont illégaux ;
- les maires successifs ont commis des fautes personnelles dont ils doivent répondre devant le juge judiciaire avec possibilité d'une action en garantie devant le juge administratif ;
- elle a déposé une demande de permis le 22 juillet 2006 et le maire lui a notifié son refus de permis d'aménager le 18 août suivant alors qu'il ne disposait que de quinze jours pour l'inviter à régulariser sa demande ;
- l'administration doit communiquer tous les documents demandés ;
- la demande n'a pas été affichée en mairie et la commission départementale d'action touristique n'a pas été consultée dès réception de la demande ;
- elle avait une autorisation tacite le 22 octobre 2006 ;
- elle disposait, même tacitement, des autorisations nécessaires au réaménagement et à l'exploitation du camping dès le 22 décembre 2006 et au plus tard le 28 février 2007 ;
- l'arrêté du 17 septembre 2007 ne pouvait retirer tardivement les droits au réaménagement du camping dans sa partie en zone Na.
Par des mémoires, enregistrés le 5 décembre 2014 et le 7 octobre 2015, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Messimy-sur-Saône conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Caravaning du Château au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé et que les préjudices allégués sont injustifiés.
Par un mémoire, enregistré le 9 octobre 2015, M. A...est intervenu au soutien de la requête présentée pour la société Caravaning du Château, concluant, par les mêmes moyens, aux mêmes fins que cette dernière et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Messimy-sur-Saône au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par une ordonnance du 28 août 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 septembre 2015.
Par des ordonnances du 21 septembre et 15 octobre 2015, la clôture de l'instruction a été successivement reportée au 9 octobre et au 30 octobre 2015.
Par un courrier du 4 mai 2016, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions à fin d'annulation des arrêtés du maire de Messimy-sur-Saône des 13 juin et 17 septembre 2007 étaient nouvelles en appel et donc irrecevables.
Par un mémoire, enregistré le 10 mai 2016, la société Caravaning du Château et M. A... soutiennent que le moyen d'ordre public est infondé.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 59-275 du 7 février 1959 relatif au camping ;
- le décret n° 68-134 du 9 février 1968 ;
- l'arrêté interministériel du 11 janvier 1993 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Picard,
- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,
- et les observations de M.C..., représentant la société Caravaning du Château et celles de MeE..., représentant le cabinet Philippe Petit et associés, avocat de la commune de Messimy-sur-Saône.
Sur l'intervention de M.A... :
1. Considérant que M. A...ne justifie d'aucun intérêt à intervenir à l'appui des conclusions présentées pour la société Caravaning du Château ; que son intervention ne saurait dès lors être admise ;
Sur la recevabilité devant la cour des conclusions tendant à l'annulation des arrêtés du maire de Messimy-sur-Saône des 13 juin et 17 septembre 2007 :
2. Considérant qu'en demandant, par son mémoire enregistré le 16 septembre 2015, l'annulation des arrêtés précités du maire de Messimy-sur-Saône des 13 juin et 17 septembre 2007, la société requérante a présenté des conclusions nouvelles dès lors qu'elles n'ont pas été soumises au premier juge ; que, par suite, ces conclusions sont irrecevables ;
Sur la compétence du juge administratif :
3. Considérant que, contrairement à ce que soutient la société Caravaning du Château, le juge administratif est compétent pour connaître de ses conclusions tendant à obtenir réparation des fautes que le maire de Messimy-sur-Saône auraient commises en lui ordonnant, par un arrêté du 13 juin 2007, de mettre fin à l'exploitation de son activité de camping sur le fondement de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales et en lui refusant, par un arrêté du 17 septembre suivant, l'autorisation d'aménager un terrain de camping, ces décisions relevant, pour l'une, des pouvoirs de police générale du maire, pour l'autre, de la police de l'urbanisme ; que les conclusions que cette société a présentées à fin de faire condamner la commune de Messimy-sur-Saône à l'indemniser des conséquences dommageables résultant pour elle de la présence sur son terrain de camping, depuis 2007, de personnes non autorisées, qui mettent en cause les conditions d'exercice, par le maire, de ses pouvoirs de police, relèvent également de la compétence du juge administratif ;
4. Considérant, en revanche, que la société requérante demande réparation du préjudice résultant de l'atteinte qu'aurait portée à sa réputation la procédure pénale engagée par le maire de Messimy-sur-Saône contre son gérant ; que de telles conclusions, qui se rattachent à une instance engagée devant le juge judiciaire, ne peuvent qu'être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaitre ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
5. Considérant qu'aucune disposition ni aucun principe n'impose au juge d'user de ses pouvoirs d'instruction pour demander la communication de documents ; que, par suite, le tribunal, en ne faisant pas usage de ses pouvoirs d'instruction pour solliciter la communication de la note interne établie par la responsable de l'instruction des autorisations d'urbanisme à la subdivision de Trévoux en date du 12 septembre 2006, du rapport rédigé sur le fondement de cette note par le bureau juridique et transmis au parquet le 13 octobre 2006, de la note interne du 10 septembre 2007 émanant du responsable de subdivision de Trévoux, de l'avis de la direction départementale de l'équipement de l'Ain en date du 28 décembre 2007 et d'extraits du rapport du 28 juin 2011 signé par le directeur adjoint de la direction départementale de l'équipement de l'Ain, dont l'intérêt pour la solution du litige n'est pas avéré, n'a pas entaché son jugement d'irrégularité ;
Sur l'absence de mandat régulier de l'avocat de la commune :
6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 431-2 du code de justice administrative : " Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat. La signature des requêtes et mémoires par l'un de ces mandataires vaut constitution et élection de domicile chez lui. " ;
7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions et de l'ensemble des textes les régissant que les avocats à la cour, en particulier, ont qualité, devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, pour représenter les parties et signer en leur nom les requêtes et les mémoires sans avoir à justifier du mandat par lequel ils sont saisis par leur client ; que, par suite, la société requérante, qui ne remet pas sérieusement en cause l'existence du mandat dont bénéficie le conseil de la commune dans la présente instance, n'est pas fondée à demander que soient écartés les mémoires en défense présentés pour cette dernière ;
Sur l'application de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire : " L'Etat est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice. Sauf dispositions particulières, cette responsabilité n'est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice " ; que la cour n'est saisie que de conclusions indemnitaires dirigées contre la commune de Messimy-sur-Saône, à l'exclusion de l'Etat ; que, dès lors, et en toute hypothèse, les conclusions qu'elle a présentées sur le fondement de cette disposition ne peuvent qu'être rejetées ;
Sur la voie de fait :
9. Considérant que si le terrain de camping exploité par la société Caravaning du Château ne figure pas sur les documents d'urbanisme de la commune de Messimy-sur-Saône, une telle circonstance ne saurait permettre, en tant que telle, de caractériser une voie de fait ;
Sur la responsabilité de la commune de Messimy-sur-Saône :
10. Considérant qu'en application de l'article 9 du décret susvisé du 9 février 1968 : " Le déclassement ou, en cas de récidive, le retrait de classement provisoire ou définitif peut être prononcé par le préfet, après avis de la commission départementale de l'action touristique et notamment : Dans le cas de non-conformité aux caractéristiques fixées dans le tableau figurant en annexe des arrêtés visés à l'article 8 ci-dessus ; Pour défaut ou insuffisance grave d'entretien des aménagements ; Pour faute grave de l'exploitant dans l'accueil des usagers et sur le vu de réclamations justifiées ; (...) " ;
11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 7 avril 1976, le préfet de l'Ain a autorisé le propriétaire du château de Montbrian à ouvrir un camping, l'article 2 de cet arrêté précisant que l'exploitation de ce camping ne " pourra avoir lieu qu'après, d'une part, l'achèvement des travaux d'aménagement ou d'une tranche suffisante pour permettre une exploitation normale, d'autre part, l'obtention du certificat de conformité pour les travaux ayant fait l'objet de permis de construire, et enfin l'intervention de l'arrêté de classement ", l'article 3 ajoutant que " si les aménagements de ce terrain de camping sont défectueux ou ne correspondent pas aux normes, la présente autorisation d'ouverture pourra être suspendue jusqu'à ce que les travaux nécessaires soient effectués " ; que, par un arrêté du 9 juin 1995, le préfet a classé ce camping en catégorie 2 pour 100 emplacements ; que le préfet de l'Ain a demandé à l'exploitant, par un courrier du 11 octobre 1996, de réaliser certains travaux de mise en conformité avec les normes applicables et, lors d'une visite de contrôle en juin 1998, la commission technique a relevé, en particulier, que l'entrée du terrain de camping était obstruée par un fossé et une charrette, que les emplacements n'étaient pas entretenus, l'herbe n'étant pas tondue et des dépôts de ferraille étant présents, que les sanitaires n'étaient plus alimentés en eau et que les robinets étaient détériorés ; que, le préfet de l'Ain, après avoir constaté que les travaux de mise en conformité n'avaient toujours pas été exécutés, que le terrain de camping, en état d'abandon, et les sanitaires n'étaient pas entretenus, que ce défaut d'entretien constituait un danger pour l'hygiène et la salubrité et que les normes fixées par l'arrêté interministériel du 11 janvier 1993 étaient méconnues, a décidé, par un arrêté du 2 juillet 1998 faisant application de l'article 9 du décret précité du 9 février 1968, pris sur le fondement du décret visé ci-dessus du 7 février 1959 relatif au camping, de prononcer le retrait du classement du terrain de camping en question et l'a radié des terrains de camping du département de l'Ain ;
En ce qui concerne les conséquences indemnitaires résultant pour la société Caravaning du Château de ce qu'elle serait titulaire d'une autorisation d'ouverture d'un camping :
12. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 443-7 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Toute personne physique ou morale qui reçoit de façon habituelle, sur un terrain lui appartenant ou dont elle a la jouissance, soit plus de vingt campeurs sous tentes, soit plus de six tentes ou caravanes à la fois, doit au préalable avoir obtenu l'autorisation d'aménager le terrain et un arrêté de classement déterminant le mode d'exploitation autorisé " ; qu'aux termes de l'article R. 443-8 du même code, également dans sa version alors applicable : " Le bénéficiaire de l'autorisation d'aménager ne peut commencer l'exploitation d'un terrain de camping et de caravanage par location d'emplacements ou, lorsque le terrain est destiné uniquement à la réception des caravanes, par location d'emplacement ou cession de terrain, qu'après avoir obtenu : - un certificat constatant l'achèvement des travaux prescrits par la décision d'autorisation, délivré par l'autorité compétente pour accorder l'autorisation d'aménager et dans les conditions prévues aux articles R. 460-1 et suivants ; il tient lieu du certificat de conformité exigible pour les constructions pour lesquelles l'autorisation d'aménager tient lieu de permis de construire ; - et un arrêté de classement délivré par le préfet, qui détermine le mode d'exploitation autorisé (...) " ;
13. Considérant que l'exploitation d'un terrain de camping comportant plus de vingt campeurs sous tentes ou plus de six tentes ou caravanes à la fois, comme c'est le cas en l'espèce, est subordonnée à l'obtention, par son exploitant, d'une autorisation d'aménagement de ce terrain mais également d'un arrêté de classement, délivré par le préfet, déterminant le mode d'exploitation autorisé ; que si la société Caravaning du Château soutient qu'elle tient de l'arrêté précité du préfet de l'Ain du 7 avril 1976 l'autorisation d'ouvrir un camping sur le site du château de Montbrian ou, qu'ultérieurement, cette autorisation lui aurait été implicitement délivrée par le maire de Messimy-sur-Saône, la faute, à la supposer établie, qu'aurait commise le préfet de l'Ain en ne prononçant pas le classement de son terrain, qu'il avait retiré par un arrêté du 2 juillet 1998, ne serait susceptible d'engager que la seule responsabilité de l'Etat, et non celle de la commune ; que, par suite, faute pour la société requérante de demander la condamnation à ce titre de l'Etat, les conclusions qu'elle a présentées contre la commune ne peuvent qu'être rejetées ;
En ce qui concerne les fautes qu'aurait commises le maire de Messimy-sur-Saône en prenant les arrêtés des 18 août 2006, 13 juin et 17 septembre 2007 :
14. Considérant que la société requérante soutient que l'intervention de ces arrêtés l'a illégalement empêchée de poursuivre son activité d'exploitation d'un terrain de camping situé au lieu dit " Montbrian " et exposée à un préjudice aussi bien économique que moral dont elle demande réparation par la commune de Messimy-sur-Saône ;
15. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Conformément aux dispositions de l'article 3 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, la demande de permis de construire ne peut être instruite que si la personne qui désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de construire a fait appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire, sans préjudice du recours à d'autres personnes participant soit individuellement, soit en équipe, à la conception. Cette obligation n'exclut pas le recours à un architecte pour des missions plus étendues. Le projet architectural mentionné ci-dessus définit, par des plans et documents écrits, l'implantation des bâtiments, leur composition, leur organisation et l'expression de leur volume ainsi que le choix des matériaux et des couleurs. Le projet architectural précise, par des documents graphiques ou photographiques, l'insertion dans l'environnement et l'impact visuel des bâtiments ainsi que le traitement de leurs accès et de leurs abords. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent alinéa qui sont déterminées compte tenu de la localisation, de la nature ou de l'importance des constructions ou travaux envisagés. Conformément aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 772 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, par dérogation au quatrième alinéa ci-dessus, ne sont pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques ou exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique qui déclarent vouloir édifier ou modifier, pour elles-mêmes, une construction de faible importance dont les caractéristiques, et notamment la surface maximale de plancher, sont déterminées par décret en conseil d'Etat. Ces caractéristiques peuvent être différentes selon la destination des constructions. Le recours à l'architecte n'est pas non plus obligatoire pour les travaux soumis au permis de construire qui concernent exclusivement l'aménagement et l'équipement des espaces intérieurs des constructions et des vitrines commerciales ou qui sont limités à des reprises n'entraînant pas de modifications visibles de l'extérieur. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 421-1-2 du même code, dans sa version alors applicable : " Conformément à l'article 1er du décret n° 77-190 du 3 mars 1977 modifié, ne sont pas tenues de recourir à un architecte pour établir le projet architectural à joindre à la demande d'autorisation de construire les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : a) Une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 170 mètres carrés ; b) Une construction à usage agricole dont la surface de plancher hors oeuvre brute n'excède pas 800 mètres carrés ; c) Des serres de production dont le pied-droit a une hauteur inférieure à 4 mètres et dont la surface de plancher hors oeuvre brute n'excède pas 2000 mètres carrés. " ;
16. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, pour rejeter, par une décision du 18 août 2006, la demande de permis de construire présentée par la société requérante à l'effet d'aménager le camping du château de Montbrian, le maire de Messimy-sur-Saône s'est fondé sur le fait que le projet n'avait pas été établi par un architecte ou un agréé en architecture ; qu'il apparaît que le projet en cause, qui comportait la construction d'un point d'accueil et d'un bloc sanitaire, émanait d'une société, et non d'une personne physique ou d'une exploitation agricole à responsabilité limitée à associé unique, et n'intéressait aucun des travaux dont la réalisation est dispensée du recours à un architecte ; qu'il s'ensuit que le maire de Messimy-sur-Saône ne pouvait que refuser l'instruction de ce permis et que, ce faisant, il n'a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;
17. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs " ;
18. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, malgré la décision de retrait de classement prise par le préfet de l'Ain le 2 juillet 1998, et alors qu'elle ne disposait toujours pas d'une décision de classement prise, en dernier lieu, en application des articles R. 443-7 et R. 443-8 du code de l'urbanisme, la société requérante, qui n'y était pas autorisée, a continué à accueillir, sur son terrain de camping, un nombre de personnes, de tentes et de caravanes excédant celui permis par ces mêmes dispositions ; que, dans le cadre des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, et en dépit des pouvoirs de police dont dispose le préfet, le maire de Messimy-sur-Saône avait compétence pour ordonner à la société Caravaning du Château, par son arrêté du 13 juin 2007, de mettre un terme à l'exploitation de ce camping ; que, par suite, et contrairement à ce que soutient cette dernière, aucune faute n'est, à cet égard, susceptible d'être retenue à la charge de la commune ;
19. Considérant, en dernier lieu, que le plan local d'urbanisme de la commune de Messimy-sur-Saône prévoit que la " zone N, naturelle et forestière, équipée ou non, recouvre les espaces à protéger en raison soit : - de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages, et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique et écologique ; - de l'existence d'une exploitation forestière ; - de leur caractère d'espaces naturels. (...) " ; que l'article N 1, relatif aux " occupations et utilisations du sol interdites " précise que " les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article 2 sont interdites " ; que l'article N 2, qui concerne les " occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières " ne comprend pas les campings ; qu'il résulte de l'instruction qu'une partie du terrain sur lequel portait la demande de la société Caravaning du Château pour l'aménagement d'un terrain de camping au château de Montbrian est classée en zone N ; que cette circonstance faisait à elle seule obstacle à la délivrance du permis ainsi sollicité ; que, dès lors, le refus d'autorisation d'aménagement opposé par le maire de Messimy-sur-Saône le 17 septembre 2007 ne procède d'aucune illégalité constitutive d'une faute susceptible d'entraîner la responsabilité de la commune ;
En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Messimy-sur-Saône du fait de l'occupation illégale du terrain de camping depuis 2007 :
20. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que la présence sur le terrain de la société Caravaning du Château, depuis 2007, de campeurs ne disposant d'aucune autorisation pour s'y maintenir, pour certains auteurs de menaces, et les dommages qu'ils ont pu occasionner, seraient le fait de la commune ou de sa carence ; que la société requérante n'est donc pas fondée à demander que les dommages auxquels elle se serait trouvée exposée soient mis à la charge de cette collectivité ;
21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Caravaning du Château n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Caravaning du Château, qui a la qualité de partie perdante dans la présente instance, bénéficie d'une somme au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Caravaning du Château le paiement à la commune Messimy-sur-Saône d'une somme de 1 500 euros sur ce même fondement ;
DECIDE :
Article 1er : L'intervention de M. A...n'est pas admise.
Article 2 : Les conclusions de la société Caravaning du Château tendant à la réparation du préjudice résultant de l'atteinte qu'aurait portée à sa réputation la procédure pénale engagée par le maire de Messimy-sur-Saône contre son gérant sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaitre.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la société Caravaning du Château est rejeté.
Article 4 : La société Caravaning du Château versera à la commune Messimy-sur-Saône une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Caravaning du Château, à M. D...A...et à la commune de Messimy-sur-Saône.
Délibéré après l'audience du 24 mai 2016, à laquelle siégeaient :
M. Picard, président de la formation de jugement,
M. Lévy Ben Cheton, premier conseiller,
Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 14 juin 2016 .
''
''
''
''
9
N° 14LY02863
mg