Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 11 août 2024, M. M. A, représenté par Me B et Me C, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du 8 juillet 2024 par lequel le ministre de l'intérieur et des
outre-mer a pris à son encontre une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance pour une durée de trois mois ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- alors même que l'arrêté attaqué a été abrogé, sa requête reste recevable dès lors qu'il a reçu un commencement d'exécution ;
- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure en l'absence, d'une part, de l'information préalable du procureur de la République antiterroriste en méconnaissance des dispositions de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure et, d'autre part, de l'engagement d'une procédure contradictoire préalable en violation de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- il est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il n'est pas établi qu'il ait été signé ;
- il est entaché d'incompétence de l'auteur de la décision attaquée ;
- pour l'application des dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, il est entaché d'erreur d'appréciation et d'erreur de fait s'agissant de son attitude propagandiste de nature à caractériser une radicalisation ;
- l'arrêté attaqué porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir et au droit au respect de sa vie privée en violation de l'article 2 du protocole additionnel n° 4 à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Par un mémoire en défense enregistré le 16 août 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut, à titre principal ; au non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire au rejet de la requête.
Il soutient que :
- à titre principal, il n'y plus lieu de statuer sur la requête présentée par M. A dès lors que si l'objet de la requête n'a pas strictement disparu, le litige a néanmoins perdu tout intérêt, l'arrêté en litige ayant été abrogé et l'intéressé, qui fait l'objet d'une décision portant obligation de quitter le territoire français, étant placé en centre de rétention administrative en vue de son éloignement ;
- à titre subsidiaire, le moyen tiré du vice de procédure portant sur l'information préalable des procureurs de la République est inopérant et manque, en tout état de cause, en fait et les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
A ce mémoire en défense ont été jointes une copie de l'original de l'arrêté attaqué du 8 juillet 2024 justifiant de l'identité de son signataire et de la signature de celui-ci et la justification de la délégation de signature l'autorisant à signer cet arrêté. Ces pièces n'ont pas été communiquées à M. A en application des dispositions de l'article L. 773-9 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le code de sécurité intérieure ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. G,
- les conclusions de Mme H, rapporteure publique,
- et les observations de Me C, représentant M. A
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 8 juillet 2024 pris sur le fondement des dispositions des articles L. 228-1 et L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a fait interdiction à M. A, de nationalité russe, de se déplacer en dehors du territoire de la commune du Kremlin-Bicêtre (Val-de-Marne), lui a fait obligation de se présenter une fois par jour, à 9 heures 30, au commissariat de police du Kremlin-Bicêtre, lui a interdit de se déplacer en dehors du territoire de la commune sans disposer d'autorisation écrite préalable, lui a fait obligation de confirmer et justifier son lieu d'habitation auprès du commissariat de police dans les 24 heures suivant la notification de l'arrêté et de justifier de tout éventuel changement d'adresse lors de la première présentation au commissariat de police suivant ce changement et lui a fait interdiction de se trouver en relation, directement ou indirectement avec certaines personnes mentionnées à l'article 6 de l'arrêté, ces mesures étant édictées pour une période de trois mois à compter de la notification de l'arrêté. Par une requête enregistrée le 11 août 2024, M. A demande au tribunal d'annuler cet arrêté.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué et du vice de forme :
2. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration ". L'article L. 773-9 du code de justice administrative dispose que : " Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. / Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision ".
3. L'arrêté attaqué ayant été pris pour des motifs liés à la prévention des actes de terrorisme, il est au nombre des décisions qui, en application des dispositions précitées au point précédent, ne peuvent faire l'objet d'une notification que sous la forme d'une ampliation anonymisée. Dans ces conditions, M. A ne peut utilement contester sa régularité au motif que l'ampliation qui lui a été notifiée ne comportait pas les mentions visées par les dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives à l'identité et la qualité du signataire et sa signature. En tout état de cause, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit le 16 août 2024, dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article L. 773-9 du code de justice administrative, une copie de l'original de l'arrêté du 8 juillet 2024 attaqué, revêtu de l'ensemble des mentions requises par le premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et notamment l'identité et la signature de son auteur et a justifié la délégation dont il bénéficiait pour le signer au nom du ministre. Par suite, les moyens soulevés par M. A tirés du vice de forme et de l'incompétence du signataire de l'arrêté en litige doivent être écartés.
En ce qui concerne le moyen tiré du vice de procédure :
4. Aux termes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure : " Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 228-2 du même code : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article
L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de lieu d'habitation. / L'obligation prévue au 1° du présent article peut être assortie d'une interdiction de paraître dans un ou plusieurs lieux déterminés se trouvant à l'intérieur du périmètre géographique mentionné au même 1° et dans lesquels se tient un événement exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque de menace terroriste. Cette interdiction tient compte de la vie familiale et professionnelle de la personne concernée. Sa durée est strictement limitée à celle de l'événement, dans la limite de trente jours. Sauf urgence dûment justifiée, elle doit être notifiée à la personne concernée au moins quarante-huit heures avant son entrée en vigueur. / Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. () ".
5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des termes du courriel du
8 juillet 2024 adressé par la directrice des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur au procureur de la République antiterroriste et au procureur de la République de Créteil, territorialement compétent, dont le ministre se prévaut en défense, que ces autorités ont été informées de l'intention du ministre de prendre à l'encontre de M. A une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut d'information préalable du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent manque en fait et ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
6. D'autre part, aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre () ". Aux termes de l'article 51 de la même charte : " 1. Les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. () ". Les dispositions de l'article 41 s'adressent non aux Etats membres, mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de leur méconnaissance par l'arrêté attaqué, pris par une autorité d'un Etat membre, est inopérant. Par ailleurs, s'il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice que le droit d'être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l'Union, M. A ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance, par l'arrêté litigieux, de ce principe général, dès lors que ledit arrêté, pris en application des articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, n'entre pas dans le champ d'application du droit de l'Union européenne.
En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de fait :
7. En troisième lieu, il résulte des dispositions du code de la sécurité intérieure précitées au point 4 telles qu'elles ont été interprétées par le Conseil constitutionnel au point 15 de sa décision n° 2017-691 QPC du 16 février 2018, qu'une mesure d'assignation à résidence ne peut être prononcée par le ministre de l'intérieur en application de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure qu'aux fins de prévenir la commission d'un acte de terrorisme et à la condition que deux conditions cumulatives soient réunies. D'une part, il appartient au ministre de l'intérieur d'établir qu'il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne visée par la mesure constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics. Cette menace doit nécessairement être en lien avec le risque de commission d'un acte de terrorisme. D'autre part, il lui appartient également de prouver soit que cette personne " entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ", soit qu'elle " soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ". Aucune disposition législative ni aucun principe ne s'oppose à ce que les faits relatés par les " notes blanches " produites par le ministre, qui ont été versées au débat et soumises aux échanges contradictoires, soient susceptibles d'être pris en considération par le juge administratif.
8. L'arrêté en litige a été édicté au motif qu'existaient des raisons sérieuses de considérer que le comportement de M. A constituait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics en retenant qu'en adhérant à l'idéologie jihadiste et sa proximité, sans prise de distance avec des individus acquis aux thèses d'organisation terroriste prônant le jihad armé ou condamnés pour des faits de terrorisme, le requérant présente un profil particulièrement inquiétant rappelant celui des " acteurs de la menace endogène, lesquels constituent actuellement la première source de menace sur le territoire national en privilégiant des modes opératoires simples contre des cibles vulnérables et/ou symboliques " ainsi que l'attestent plusieurs projets d'attentats répondant à ce schéma et déjoués sur le continent européen, dont un en France en novembre 2022.
9. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la note des services de renseignement versée au débat contradictoire par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, que M. A est connu depuis 2019 des services de police pour son adhésion aux thèses pro-jihadistes pour avoir été signalé à Pau (64) comme évoluant auprès d'individus proches de la sphère islamiste radicale dont son beau-frère chez qui ont été découverts, à la suite d'une visite domiciliaire effectuée le
12 mars 2020, de nombreuses images et documents de propagande jihadiste. A la suite de la visite domiciliaire réalisée au domicile du requérant le 7 novembre 2020, qui a été autorisée par une ordonnance du juge des libertés et de la détention près le tribunal judiciaire de Paris du
6 novembre 2020, plusieurs supports informatiques ont également été saisis. En mars 2024,
M. A a été, par ailleurs, en relation avec trois individus, MM. D,
E et F, connus pour leur ancrage dans la sphère pro-jihadiste ou pour leur proximité avec deux membres de la mouvance pro-jihadiste de la communauté tchétchène.
10. En se bornant à soutenir qu'il est matériellement impossible qu'il ait pu évoluer à Pau en 2019 dès lors qu'il vivait et travaillait à l'époque à Paris, le requérant ne conteste pas sérieusement la circonstance qu'il ait néanmoins pu avoir, dans ce lieu, des accointances avec des personnes proches de la sphère islamiste radicale, ni ne suffit à considérer qu'il n'adhère pas aux positions fondamentalistes de ce mouvement. Si, dans la présente instance, le requérant affirme ne pas être d'origine tchétchène mais tatare, il ne contredit pas sérieusement les éléments figurant dans la note de renseignements quant à son adhésion aux thèses pro-jihadistes. Les éléments retenus par le ministre sont, au demeurant confirmés par l'ordonnance précitée du juge des libertés et de la détention au tribunal judiciaire de Paris prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 229-1 du code de la sécurité intérieure qui a autorisé une visite au domicile du requérant en se fondant sur les éléments de la procédure qui lui ont été soumis dont il résultait que M. A s'était défini comme un tchétchène musulman traditionaliste, que sa famille " y compris les enfants, rejette le mode de vie occidental et évolue auprès d'individus proches de la sphère islamiste radicale ; que l'intéressé retourne régulièrement dans la cité Surville à
Montereau-Fault-Yonne dans laquelle il a conservé des liens étroits avec la mouvance tchétchène locale, dont plusieurs individus sont connus pour leur radicalisation ; que M. A partage la même vision radicale de l'islam que son beau-frère. Musa Bakiev, placé en garde-à-vue pour des faits d'apologie du terrorisme le 6 avril 2020 ". Enfin, M. A ne conteste pas avoir, en mars 2024, été convié, en Finlande, à une " fête entre hommes " faisant suite à un mariage et qu'il a alors passé quelques jours avec notamment M. D qui, selon la note de renseignements, s'est signalé en 2024 pour son ancrage dans la sphère projihadiste. En se bornant à alléguer, d'une manière générale, n'être pas membre d'une quelconque sphère radicale et ne pas être en relation avec des personnes présentées comme membres de cette sphère il ne conteste pas davantage sérieusement avoir été en relation avec MM. Barkinkhoev et Meyriev, que la note cite précisément, le premier connu pour se signaler en 2022 pour sa proximité avec des membres de la mouvance pro-jihadiste de la communauté tchétchène, le second pour être un ressortissant russe acquis aux théories pro-jihadistes, et qui a fait l'objet, le 15 mars 2022, d'une interdiction administrative du territoire en raison de la menace que sa présence sur le sol français constituerait pour l'ordre public et la sécurité intérieure de la France.
11. Dans ces conditions, au regard de l'ensemble de ces éléments et à supposer même que la perquisition au domicile de l'intéressé faite le 7 novembre 2020 n'aurait pas permis de découvrir de documents compromettants, le ministre de l'intérieur et des outre-mer a pu légalement considérer qu'il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de
M. A constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qu'il entretient de manière habituelle des relations avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme et prendre en conséquence une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance à son encontre. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation doivent être écartés.
En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 2 du protocole additionnel n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
12. Aux termes de l'article 2 du protocole additionnel n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un État a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence. / 2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien. / 3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / 4. Les droits reconnus au paragraphe 1er peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une société démocratique ".
13. M. A soutient que la mesure porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d'aller et venir et au droit au respect de sa vie privée au motif qu'elle lui interdit de se déplacer hors du territoire de la commune du Kremlin-Bicêtre et qu'il est astreint à un pointage quotidien. Toutefois, il résulte de l'article 3 de l'arrêté attaqué que le requérant peut être autorisé à se déplacer en dehors de ce périmètre géographique s'il a obtenu préalablement une autorisation écrite
(sauf-conduit). L'intéressé ne fait état d'aucune activité professionnelle dont l'exercice serait entravé par cette mesure ni, en tout état de cause, n'établit, ni même n'allègue qu'il aurait sollicité en vain un tel sauf-conduit. Ainsi, compte tenu des faits énoncés au point 9 du présent jugement qui caractérisent, dans le contexte de menace terroriste élevée liée notamment aux événements du Proche-Orient ainsi qu'à l'ouverture des Jeux olympiques, une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, la mesure prise contestée ne peut être regardée, dans son principe comme caractérisant une mesure disproportionnée au regard des buts poursuivis par la mesure en litige.
14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de non-lieu à statuer opposée par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, que les conclusions à fin d'annulation présentées par le requérant doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A de la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. M. A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Copie de la présente décision en sera communiquée à la préfète du Val-de-Marne.
Délibéré après l'audience du 11 août 2024, à laquelle siégeaient :
M. L'hirondel, président,
Mme Letort, première conseillère,
Mme Dutour, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 août 2024.
Le président-rapporteur
M. GL'assesseur le plus ancien,
C. I
La greffière,
S. J
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.