Procédure devant la cour :
Par un recours, enregistré le 6 avril 2016 et un mémoire complémentaire, enregistré le 13 mai 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 3 février 2016 ;
2°) de rejeter la requête présentée par les associations Férus - ours, loup, lynx conservation, et Le comité écologique ariégeois.
Il soutient que :
- le jugement est entaché d'un défaut de motivation ; il n'a pas expliqué en quoi les mesures prévues par l'arrêté litigieux, dont l'objet était précisément d'encadrer l'activité cynégétique, et tout particulièrement la chasse en battue, de façon à assurer sa compatibilité avec la préservation de l'ours, ne réalisaient pas " un équilibre satisfaisant entre les intérêts publics en présence " ;
- en se fondant sur la cartographie des indices de présence de l'ours en période de chasse entre 1996 et 2008, réalisée en 2009 par les services de l'État pour évaluer l'état de préservation de l'ours brun dans le département de l'Ariège, pièce qui ne figurait pas au dossier, le tribunal a méconnu le caractère contradictoire de la procédure contentieuse ;
- le tribunal a méconnu l'étendue de son contrôle de l'adéquation des mesures adoptées par le préfet de l'Ariège à la situation des ours ; il aurait dû limiter son contrôle à l'erreur manifeste d'appréciation ;
- en jugeant insuffisantes les mesures prescrites par le préfet de l'Ariège aux fins d'assurer la compatibilité de l'activité cynégétique avec la préservation de l'ours brun des Pyrénées, le tribunal a fait une inexacte appréciation de la situation, compte tenu de la nécessité de remédier, par la chasse en battue, à la prolifération des sangliers à l'origine de dégâts importants causés aux cultures et de problèmes sanitaires, et de l'efficacité des actions de sensibilisation et de formation des chasseurs pour prévenir les accidents de chasse liés aux ours.
Par ordonnance du 29 juin 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Florence Madelaigue,
- et les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public,
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 7 juin 2012, le préfet de l'Ariège a fixé les dates d'ouverture et de clôture de la chasse pour la campagne 2012-2013 dans ce département. Par un arrêté distinct du même jour, il a édicté des mesures complémentaires en vue d'assurer la compatibilité de l'activité cynégétique avec la préservation de l'ours brun des Pyrénées. Les associations Férus - ours, loup, lynx conservation et Le comité écologique ariégeois ont demandé l'annulation de ce dernier arrêté. Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer relève appel du jugement du 3 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'article 2 de l'arrêté du préfet de l'Ariège du 7 juin 2012 visant à assurer la compatibilité de l'activité cynégétique et la préservation de l'ours brun en tant qu'il ne prévoit pas de mesures de protection suffisantes de l'ours brun dans des zones où sa présence répétée a été signalée au cours de l'année précédente.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. / (...) ". Le principe du caractère contradictoire de la procédure contentieuse implique que le juge administratif ne puisse statuer qu'au vu des pièces qui ont été régulièrement versées au dossier de l'instance en cause et communiquées aux parties.
3. Il ressort des énonciations mêmes du jugement attaqué que, pour annuler l'arrêté du préfet de l'Ariège du 7 juin 2012, le tribunal administratif de Toulouse s'est fondé sur les données d'une cartographie des indices de présence de l'ours en période de chasse entre 1996 et 2008, réalisée en 2009 par les services de l'État. Il ressort cependant des pièces du dossier qui lui était soumis que ce document n'avait pas été versé dans la procédure ni, par conséquent, communiqué au préfet de l'Ariège dans le cadre de l'instruction contradictoire de l'affaire. Dans ces conditions, le tribunal administratif a méconnu le principe, rappelé ci-dessus, selon lequel le juge administratif ne peut statuer qu'au vu des pièces qui ont été versées à son dossier et communiquées aux parties. Par suite, le préfet de l'Ariège est fondé à soutenir que le jugement qu'il attaque a été rendu sur une procédure irrégulière et à en demander l'annulation. Dès lors et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité soulevé, le ministre de l'environnement est fondé, pour ce motif, à demander l'annulation de ce jugement.
4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les associations Férus - ours, loup, lynx conservation et Le comité écologique ariégeois devant le tribunal administratif de Toulouse.
Sur l'intervention de la fédération départementale des chasseurs de l'Ariège :
5. La fédération départementale des chasseurs de l'Ariège a intérêt au maintien de la décision attaquée. Ainsi, son intervention est recevable.
Sur la légalité de l'arrêté attaqué :
6. Aux termes de l'article 1er de la directive du 21 mai 1992 : " Aux fins de la présente directive, on entend par : / (...) / i) état de conservation d'une espèce : l'effet de l'ensemble des influences qui, agissant sur l'espèce, peuvent affecter à long terme la répartition et l'importance de ses populations sur le territoire visé à l'article 2. / "L'état de conservation" sera considéré comme "favorable", lorsque : / - les données relatives à la dynamique de la population de l'espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient et / - l'aire de répartition naturelle de l'espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible et / - il existe et il continuera probablement d'exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme ; / (...) ". Aux termes de l'article 2 de la même directive : " 1. La présente directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s'applique. / 2. Les mesures prises en vertu de la présente directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. / 3. Les mesures prises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales. ". Aux termes de l'article 12 de la directive du Conseil 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite " habitats " : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant :/ (...) b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d'hibernation et de migration ; / (...) 4. Les États membres instaurent un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles des espèces animales énumérées à l'annexe IV point a). Sur la base des informations recueillies, les États membres entreprennent les nouvelles recherches ou prennent les mesures de conservation nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires n'aient pas une incidence négative importante sur les espèces en question. ". L'annexe IV de ladite directive classe notamment l'espèce " ursus arctos " parmi les espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte au sens de l'article 12 paragraphe 1 de ladite directive. Toutefois, les mesures prises à cette fin ne doivent pas porter aux autres intérêts en présence, publics et privés, une atteinte disproportionnée.
7. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement résultant de la transposition des dispositions de l'article 12 précité de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...), d'espèces animales non domestiques (...) et de leurs habitats, sont interdits : / 1° (...) la mutilation, (...) la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) ". Aux termes de l'arrêté interministériel du 23 avril 2007 qui a abrogé et remplacé l'arrêté du 17 avril 1981, fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection, l'ours brun fait partie des espèces de mammifères pour lesquels " I. - Sont interdits sur tout le territoire métropolitain et en tout temps la destruction, la mutilation, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle des animaux dans le milieu naturel. / II. - Sont interdites sur les parties du territoire métropolitain où l'espèce est présente, ainsi que dans l'aire de déplacement naturel des noyaux de populations existants, la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux. Ces interdictions s'appliquent aux éléments physiques ou biologiques réputés nécessaires à la reproduction ou au repos de l'espèce considérée, aussi longtemps qu'ils sont effectivement utilisés ou utilisables au cours des cycles successifs de reproduction ou de repos de cette espèce et pour autant que la destruction, l'altération ou la dégradation remette en cause le bon accomplissement de ces cycles biologiques. / (...) ".
8. L'article 1er de l'arrêté contesté du 7 juin 2012 prévoit, au titre des mesures d'information et de formation, que " la fédération départementale des chasseurs est chargée d'organiser des réunions spécifiques d'information avec le concours de l'ONCFS à l'intention des chasseurs pratiquant dans les zones de présence potentielle de l'ours. Ces réunions ouvertes publiques, cibleront tout particulièrement les détenteurs du droit de chasse, leur délégataire les responsables d'équipes de chasses en battue. /Elles viendront en complément de la formation initiale délivrée par la fédération départementale des chasseurs au candidat d'examen du permis de chasser en matière de gestion des espèces protégées et de l'ours en particulier. ( ...) ".
9. L'article 2 de cet arrêté prévoit, au titre des mesures de prévention et de protection, que : " 1) L'ONCFS signale au détenteur du droit de chasse ou à son délégataire le cas échéant, toute présence ou indices de présence de moins de 24 heures portés à sa connaissance par les moyens habituels (...) et validés par elle. Par ailleurs, en cas de détection de la présence d'un ours par un chasseur (...) celle-ci devra être immédiatement signalée au détenteur du droit de chasse ou à son délégataire le cas échéant (...). Sur la base de ces informations, le détenteur du droit de chasse devra : - suspendre immédiatement toute action de chasse en battue éventuellement en cours, 1- prendre les mesures appropriées pour éviter tout accident vis-à-vis de l'ours, dont la suspension immédiate de la chasse en battue avec des chiens, dans un secteur arrêté par ses soins pour une durée de 48 heures à compter de la détection validée par l'ONCFS (...). Une attention particulière sera apportée aux cas des femelles accompagnées d'oursons. D'une façon générale, les équipes de 1'ONCFS pourront apporter aux détenteurs du droit de chasse ou à leurs délégataires en tant que de besoin, leur connaissance du terrain et leur appui technique (...). 2) En cas de détection d'un ours en tanière confirmée par l'ONCFS, une zone de sensibilité majeure sera définie par décision préfectorale en concertation avec l'ONCFS et les responsables cynégétiques (fédération départementale des chasseurs, détenteur et le cas échéant délégataire du droit de chasse). (...) Aucune action de chasse ne pourra être pratiquée dans cette zone jusqu'à la fermeture générale de la chasse. ".
10. L'article 3 de cet arrêté prévoit, au titre de l'évaluation du dispositif, qu'un bilan des actions de formation, de communication et des meures de protection mises en oeuvre durant la campagne de chasse sera adressé au préfet et fera 1'objet d'une communication spécifique en commission départementale de la chasse et de la faune sauvage.
11. Il est constant, d'une part, qu'un faible nombre d'ours pyrénéens subsiste dans le département de l'Ariège où cette population se répartit en deux zones, l'une dans le Couserans où douze individus ont été détectés en 2010 et neuf en 2011, et l'autre dans le secteur de Vicdessos et de la Haute-Ariège comprenant des individus en nombre beaucoup plus réduit, d'autre part, que la battue collective est un mode de chasse très perturbant pour l'ours, dérangé dans sa période de pré-hibernation ou pendant son hibernation elle-même et exposé par ailleurs à cette occasion à une mort accidentelle.
12. Il résulte des points 8 et 9 que l'arrêté litigieux impose sur la base d'un signalement effectué par l'Office national de chasse et de la faune sauvage (ONCFS), établissement public administratif chargé de la connaissance de la faune sauvage et de ses habitats, de la police de chasse et de l'environnement, ou sur la base d'un signalement par le chasseur au détenteur de droit de chasse, de tout indice ou présence de l'animal de moins de 24 heures, la prise d'une mesure de suspension immédiate du droit de chasse en battue, éventuellement en cours, ainsi que l'obligation de prendre des mesures appropriées pour éviter les accidents pour une durée de 48 heures, mesures qui peuvent être le cas échéant complétées par arrêté préfectoral. Dans le cas de détection d'un ours en tanière hivernale, l'arrêté prévoit des zones de sensibilité définies par le préfet en concertation avec les acteurs concernés d'une superficie de 50 hectares, où aucune chasse ne pourra être pratiquée. Par ailleurs, le dispositif de protection mis en place confère un rôle important à l'ONCFS dans les mesures de préservation de l'ours brun dès lors que les signalements ne sont pas laissés à la seule initiative des chasseurs et des associations de chasse, l'ONCFS étant chargé de valider la présence ou les signes de présence de l'ours, de délimiter les zones de suspension du droit de chasse en battue et de participer à la délimitation des zones de sensibilité. Enfin, les mesures de formation et d'information des chasseurs sous la responsabilité de la Fédération départementale de chasseurs avec le concours de l'ONCFS qui sont également prévues, et en particulier les formations complémentaires aux candidats à l'examen du permis de chasser en matière de gestion des espèces protégées et de l'ours en particulier constitue un axe important de la protection de l'espèce, et si elles ne sont pas à elles seules des mesures suffisantes de protection, elles constituent des mesures d'accompagnement des mesures décrites à l'article 2 de l'arrêté litigieux qui en renforcent l'effectivité.
13. Il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les mesures prévues ne reposent pas sur la seule responsabilité des chasseurs et ne leur délèguent pas l'application des mesures préventives. S'il est vrai que l'arrêté tend à responsabiliser les chasseurs, il repose aussi en grande partie sur la supervision et le contrôle de l'ONCFS. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les mesures prévues par 1'arrêté seraient essentiellement initiées par les chasseurs et que la compétence du préfet serait déléguée au détenteur du droit de chasse.
14. Les associations requérantes soutiennent que l'arrêté attaqué serait inefficace au motif que la détection de la présence de l'animal ne serait presque jamais possible. Il ressort néanmoins des études de dénombrement et de suivi produites par le préfet en première instance que l'analyse des présences de l'ours repose sur une analyse génétique, des mesures d'empreintes, un dispositif de photographies automatiques, un maillage du territoire par 1'installation de stations de suivi, des opérations ponctuelles de recherche de présences, et un suivi (à partir des témoignages ou des dégâts). Il ne ressort pas du dossier que ces mesures de détection de l'ours seraient inefficaces.
15. Alors même que l'arrêté litigieux ne mentionne pas de sanction particulière, comme tout arrêté de police, le non-respect de ses dispositions est susceptible de sanction pénale par application de l'article R. 610-5 du code pénal et en l'espèce, l'article R. 415-1 du code de l'environnement punit de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe le fait de perturber de manière intentionnelle des espèces animales non domestiques protégées au titre de L. 411-l du code de l'environnement et, s'agissant de l'" endommagement " des " aires de vie ", constitutif d'un délit, l'article L. 415-3 du code de l'environnement punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'aspect contraignant de l'arrêté doit être écarté.
16. Les associations requérantes soutiennent également que l'interdiction des battues serait la mesure la plus adaptée pour assurer la protection de l'ours brun. Il ressort toutefois du dossier que la chasse en battue permet de remédier à la prolifération des sangliers, lesquels provoquent des dégâts aux cultures et peuvent, en cas de sur-représentation, être à l'origine de problèmes sanitaires, tels que l'émergence de zoonoses alors que l'équivalence des autres modes de chasse n'est pas démontrée en particulier de la chasse à l'affût qui ne permet de viser que les mâles et les jeunes sangliers ce qui empêche une véritable régulation du gibier. Les battues constituent donc un mode de chasse important pour la régulation des sangliers sur le territoire fréquenté par l'ours en Ariège, qui s'étend sur quatre-vingt-sept communes et couvre une superficie 1 358 kilomètres carrés.
17. Les associations requérantes soutiennent que l'arrêté ne comporte pas suffisamment de mesures protectrices s'agissant des femelles suitées, qui sont moins mobiles que les ours solitaires et critiquent le délai de vingt-quatre heures prévu à l'article 2 de l'arrêté contesté, selon elles trop court, s'agissant des femelles avec oursons. En l'absence d'éléments permettant d'estimer que le délai général de vingt-quatre heures serait suffisamment protecteur dans le cas de signalement d'une femelle suitée eu égard à sa moindre mobilité, l'arrêté en litige, qui se borne à indiquer qu' " une attention particulière sera accordée aux cas de femelles accompagnées d'oursons ", doit être regardé comme comportant des mesures insuffisantes sur ce point.
18. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes sont seulement fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il ne prévoit pas de mesure particulière aux cas de présence avérée de femelles accompagnées d'oursons.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1205255 du 3 février 2016 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 7 juin 2012 du préfet de l'Ariège visant à assurer la compatibilité de l'activité cynégétique et la préservation de l'ours brun est annulé en tant qu'il ne prévoit pas de mesure particulière aux cas de présence avérée de femelles accompagnées d'oursons.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la demande des associations Férus - ours, loup, lynx conservation et Le comité écologique ariégeois ainsi que le surplus des conclusions du recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer sont rejetés.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à l'association Férus - ours, loup, lynx conservation, à l'association Le comité écologique ariégeois et à la Fédération départementale des chasseurs de l'Ariège.
Délibéré après l'audience du 12 juin 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
M. Pierre Bentolila, président-assesseur,
Mme Florence Madelaigue, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 5 juillet 2018.
Le rapporteur,
Florence MadelaigueLe président,
Elisabeth JayatLe greffier,
Evelyne Gay-Boissières
La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX01183