Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 6 juin 2016, le 13 juillet 2016, le 20 septembre 2016 et le 21 janvier 2018, M.A..., représenté par Me B..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 7 avril 2016 ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté préfectoral du 23 juin 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué que :
- le tribunal n'a pas répondu aux moyens soulevés devant lui, tels que l'absence de mise en oeuvre de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et l'irrégularité des conditions d'établissement des procès-verbaux ;
- les dispositions des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme ne placent aucunement l'administration en situation de compétence liée pour ordonner l'interruption de travaux effectués sans permis contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; si l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme place l'administration en situation de compétence liée pour ordonner une telle interruption, encore faut-il qu'un procès-verbal constatant préalablement l'infraction ait été établi et si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée ; cette condition n'est pas remplie en l'espèce dès lors que M. A...a déjà été condamné pour construction sans permis par un arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre du 28 septembre 1993 ; le tribunal ne pouvait donc fonder sa solution sur l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme pour estimer qu'il n'était pas tenu de répondre aux moyens soulevés devant lui.
Il soutient, au fond, que :
- l'arrêté du 23 juin 2014 a été pris en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;
- le procès-verbal du 24 décembre 2013 ayant servi à l'édiction de l'arrêté en litige a été établi irrégulièrement dès lors que les agents de l'Etat ont pénétré sur la propriété de M. A...sans l'autorisation de ce dernier ;
- si, par un arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre du 28 septembre 1993, il a été condamné pour avoir construit sans autorisation un immeuble d'habitation sur la parcelle cadastrée section AE n°356, il n'en demeure pas moins qu'aucune injonction de remettre les lieux en état n'a été prononcée à son encontre ; les ouvrages visés dans les procès-verbaux qui ont servi de fondement à l'arrêté d'interruption des travaux en litige sont ceux pour lesquels la cour d'appel a expressément écarté leur démolition ; le tribunal ne pouvait sans méconnaître l'autorité de la chose jugée retenir que ces procès-verbaux étaient relatifs à une infraction distincte autorisant ainsi le préfet à ordonner l'arrêt des travaux ;
- les éléments de fait relatés dans les procès-verbaux et qui ont servi de fondement à l'arrêté du 23 juin 2014 sont couverts par la prescription de l'action publique, ce qui a conduit le parquet à classer sans suite les poursuites diligentées à l'encontre de M.A... ;
- l'arrêté du 23 juin 2014 ne pouvait être légalement fondé sur l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme dès lors que l'application de cet article est conditionné par l'absence d'une décision du juge judiciaire se prononçant sur l'infraction de construction sans autorisation ; de même en l'absence de procès-verbal constatant une telle infraction, l'article L. 480-2 ne pouvait recevoir application ;
- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de fait car l'ouvrage entrepris se situe en dehors des 50 pas géométriques, soit à plus de 85 mètres du rivage et en dehors de la zone bleue du plan de prévention des risques naturels correspondant à un aléa houle cyclonique ;
- il appartiendra à la cour d'annuler l'arrêté du 23 juin 2014 au regard des moyens soulevés à son encontre devant les premiers juges.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 décembre 2017, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que :
- le tribunal a bien répondu aux moyens soulevés devant lui en justifiant leur inopérance par le fait que le préfet était tenu d'édicter l'arrêté du 23 juin 2014.
Il soutient, au fond, que :
- eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouve le préfet, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant ;
- il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier la régularité d'un procès-verbal dressé aux fins de constater une infraction au code de l'urbanisme ; en tout état de cause, M. A... était présent lors de la visite des agents de l'Etat chargé d'établir le procès-verbal ;
- alors que l'arrêt de la cour d'appel du 28 septembre 1993 a condamné M. A...pour avoir construit une maison d'habitation sans autorisation, le procès-verbal du 24 décembre 2013, qui fonde l'arrêté contesté, constate la construction en cours d'une maison sur trois niveau avec un quatrième niveau en cours de réalisation ;
- l'arrêté contesté n'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts, l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme disposant que le procès-verbal fait foi jusqu'à preuve contraire, laquelle n'est pas apportée par M.A... ;
- il ne peut être déduit de l'arrêt du 28 septembre 1993 de la cour d'appel de Basse-Terre, qui a condamné M. A...à une amende pour avoir entrepris la construction d'une maison à usage d'habitation sans autorisation d'urbanisme préalable mais sans prononcer la démolition de cette construction, que l'arrêté interruptif de travaux en litige porterait sur la poursuite de travaux exécutés conformément à cette décision judiciaire.
Par ordonnance du 6 décembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 22 janvier 2018 à 12h00.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Frédéric Faïck,
- et les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. A...a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler l'arrêté du 23 juin 2014 par lequel le préfet de la Guadeloupe lui a ordonné d'interrompre les travaux concernant une construction située sur la parcelle cadastrée section AE n° 356 sur le territoire de la commune de Capesterre-Belle-Eau. M. A...relève appel du jugement rendu le 7 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Dans ses écritures de première instance, M. A...a critiqué le caractère contradictoire de la procédure d'élaboration de l'arrêté du 23 juin 2014. Il devait ainsi être regardé comme soulevant un moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ainsi que l'avait d'ailleurs admis le préfet dans son mémoire en défense devant les premiers juges.
3. Aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " (...) les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (...) n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ".
4. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle l'autorité compétente ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils n'ont pas été précédés d'une autorisation de construire, qui est au nombre des mesures de police devant être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations. Il en résulte que la situation de compétence liée dans laquelle se trouve l'autorité compétente pour ordonner l'interruption des travaux en application de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il a été constaté que la construction était dépourvue de permis de construire, ne dispense pas cette autorité d'inviter la personne intéressée à présenter ses observations avant de prendre sa décision.
5. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas répondu, au motif qu'il était inopérant, au moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure suivie. Son jugement est, dès lors, entaché d'une omission à statuer sur un moyen et doit être annulé pour irrégularité.
6. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer sur la demande de première instance présentée par M.A....
Sur la légalité de l'arrêté du 23 juin 2014 :
7. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire (...) ". Aux termes de l'article L. 480-1 du même code : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire (...) ". L'article L. 480-2 dudit code dispose que : " (...) Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-2 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. (...) Les pouvoirs qui appartiennent au maire, en vertu des alinéas qui précèdent, ne font pas obstacle au droit du représentant de l'Etat dans le département de prendre, dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l'expiration d'un délai de vingt-quatre heures, toutes les mesures prévues aux précédents alinéas (...). Dans le cas de constructions sans permis de construire (...) le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux (...) copie de l'arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. Dans tous les cas où il n'y serait pas pourvu par le maire et après une mise en demeure adressée à celui-ci et restée sans résultat à l'expiration d'un délai de vingt-quatre heures, le représentant de l'Etat dans le département prescrira ces mesures et l'interruption des travaux par un arrêté dont copie sera transmise sans délai au ministère public (...) ". Aux termes de l'article L. 480-4 de ce code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende (...) ".
8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'un procès-verbal d'infraction dressé le 24 décembre 2013 par un agent de la direction de l'aménagement et du logement, le préfet de la Guadeloupe a invité M.A..., par courrier du 21 mai 2014, à présenter ses observations dans un délai de sept jours. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration aurait refusé d'entendre les observations orales que M. A...aurait souhaité présenter. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire, organisé par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, doit être écarté.
9. En deuxième lieu, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l'établissement du procès-verbal d'infraction dressé en application de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, mais seulement de s'assurer que ce dernier constate une infraction autorisant l'autorité compétente à prescrire l'interruption des travaux. Par suite, M. A... ne peut utilement contester devant la cour les modalités d'établissement du procès-verbal dressé le 24 décembre 2013.
10. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, l'autorité judiciaire avait déjà ordonné à M. A...d'interrompre les travaux constatés dans le procès-verbal du 24 décembre 2013. L'arrêt de la cour d'appel de la Guadeloupe du 28 septembre 1993 n'a pas eu cet objet dès lors qu'il a déclaré M. A...coupable d'avoir entrepris une construction sans permis de construire, sans toutefois prescrire la démolition de l'existant. Par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté en litige a méconnu les dispositions de l'alinéa 3 de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme en vertu duquel l'autorité administrative compétente ne peut imposer la cessation des travaux lorsque l'autorité judiciaire s'est déjà prononcée sur ce point.
11. En quatrième lieu, il résulte du procès-verbal dressé le 24 décembre 2013, dont les constatations font foi jusqu'à preuve contraire, que la construction édifiée sur la parcelle n° 356 appartenant à M. A...comporte trois niveaux dont un quatrième était en cours d'édification au moment de l'établissement dudit procès-verbal. Par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 23 juin 2014 est illégal au motif qu'il porte sur une construction entièrement achevée.
12. En cinquième lieu, il est constant que M. A...ne bénéficiait d'aucun permis de construire pour les travaux qu'il a réalisés. Et il résulte des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, citées au point 7, que l'autorité compétente est tenue de prescrire l'interruption de travaux entrepris sans permis de construire. Par suite, c'est à bon droit que, par son arrêté du 23 juin 2014, le préfet de la Guadeloupe a ordonné l'interruption des travaux litigieux. Au surplus, s'agissant de l'autre motif qui fonde l'arrêté interruptif de travaux, M. A... n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause les constatations du procès-verbal d'infraction du 24 décembre 2013, qui fait foi jusqu'à preuve contraire, selon lesquelles la construction entreprise est située sur le domaine public maritime.
13. En sixième lieu, il résulte de ce qui précède que M. A...ne peut utilement se prévaloir de ce que la cour d'appel de la Guadeloupe a décidé, dans son arrêt 28 septembre 1993, de ne pas ordonner la démolition de la construction alors entreprise sur sa propriété.
14. En septième lieu, si le 15 février 2016, soit postérieurement à l'arrêté en litige, le procureur de la République près le tribunal de grande instance de Basse-Terre a renoncé aux poursuites à l'encontre de M.A..., cette circonstance est sans effet sur la légalité de cet arrêté.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 23 juin 2014. Par voie de conséquence, les conclusions de M. A...tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement n°1400667 du tribunal administratif de la Guadeloupe du 7 avril 2016 est annulé.
Article 2 : La demande de première instance de M. A...et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A..., au ministre de la cohésion des territoires et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée à la ministre des outre-mer.
Délibéré après l'audience du 15 mai 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, président,
M. Pierre Bentolila, président-assesseur,
M. Frédéric Faïck, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 12 juin 2018.
Le rapporteur,
Frédéric FaïckLe président,
Elisabeth JayatLe greffier,
Evelyne Gay-Boissières
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui les concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX01865