Par un arrêt nos 13LY02912, 13LY02995 du 15 avril 2014, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête n° 13LY02912 de la commune de Montvalezan tendant à l'annulation de ce jugement et a constaté qu'il n'y avait pas lieu à statuer sur la requête n° 13LY02995 de la commune tendant au sursis à l'exécution de ce jugement.
Par une décision n° 380984 du 4 mai 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi de la commune de Montvalezan, annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Lyon.
Procédure devant la cour
I. Par une requête, enregistrée le 8 novembre 2013 sous le n° 13LY02912 et deux mémoires, enregistrés le 10 mars 2014 et le 5 octobre 2016, la commune de Montvalezan, représentée par la SCP de Nervo et Poupet, avocat au conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la cour :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir ce jugement n° 1005720 du tribunal administratif de Grenoble du 17 septembre 2013 ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme B... devant ce tribunal ;
3°) de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Grenoble était irrecevable faute pour eux d'avoir un intérêt légitime à contester la délibération en litige ;
- n'a pas été méconnu l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, qui n'exige pas l'existence effective d'un débat mais la possibilité qu'il ait pu avoir lieu et que chaque conseiller municipal ait été en mesure s'il le souhaitait, d'exprimer son point de vue ; le défaut prétendu de débat au sein du conseil municipal lors de la séance du 3 mars 2009 n'a pas exercé d'influence sur le sens de la délibération litigieuse du 14 octobre 2010 ; un débat a eu lieu au cours de la réunion du 3 mars 2009 qui avait pour objet de débattre des orientations du projet d'aménagement et de développement durable de la commune, dès lors qu'à l'issue de la présentation des orientations principales de ce projet par le cabinet d'architecture Terre d'urbanisme, plusieurs conseillers municipaux ont pu poser des questions ;
- le tribunal administratif a insuffisamment motivé son jugement et a commis une erreur de droit en prononçant une annulation totale de la délibération en litige sans relever ni rechercher si les orientations du projet d'aménagement et de développement durable formaient un tout indivisible avec le plan local d'urbanisme ;
- l'avis du commissaire enquêteur était suffisamment motivé pour permettre au conseil municipal de délibérer en toute connaissance de cause ;
- le I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu, dès lors qu'ont été pris en considération la valeur des terres agricoles et l'impact de leur urbanisation sur la filière agricole ;
- les principes de l'article L. 121-1 du même code relatifs à l'équilibre entre aménagement et protection de la nature ont été respectés, dès lors que le plan local d'urbanisme contesté comprend trois orientations majeures visant la préservation des très nombreuses zones humides du territoire, la limitation de l'imperméabilisation des sols et le maintien de la biodiversité spécialement s'agissant des prairies de fauche et du site Natura 2000, que des modifications ont été apportées au projet avant l'adoption de la délibération litigieuse afin de permettre une meilleure gestion de l'espace dans un souci d'économie du foncier et que des mesures ont été prises pour préserver la zone humide Bertrand Coffat ;
- la délibération en litige n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme s'agissant de cette zone humide, dès qu'elle a été retirée de la zone AU et que des mesures ont été prises pour interdire toute construction dans la zone de fonctionnalité de la zone AUa et pour préserver celle de la zone AUb.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 5 mars 2014, le 20 mars 2014 et le 3 novembre 2016, M. et Mme A...B..., représentés par la société AdDen avocats, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Montvalezan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que :
- leur demande de première instance, justifiée par un intérêt urbanistique, était recevable ;
- l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme a été méconnu, dès lors qu'aucune pièce du dossier ne peut établir la tenue d'une séance du conseil municipal le 3 mars 2009 et que l'absence de débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable a influé sur le sens de la délibération litigieuse ; la divisibilité de ce projet avec le reste du plan local d'urbanisme litigieux n'est pas démontrée ;
- le caractère favorable de l'avis du commissaire enquêteur n'est pas motivé, dès lors qu'à la lecture du rapport du commissaire enquêteur et des motifs de son avis, il est impossible de connaître les raisons qui ont déterminé le sens favorable de cet avis, en l'absence de cohérence entre ce sens et les onze motifs tous négatifs ;
- le I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme a été méconnu, dès lors que les ouvertures à l'urbanisation des zones des Laix, du Chatelard, du Chef Lieu et de Bertrand Coffat impacteront particulièrement les prairies de fauche, en incohérence avec l'objectif de préservation des espaces agricoles fixé par le projet d'aménagement et de développement durable et le diagnostic du rapport de présentation ;
- les principes de l'article L. 121-1 du même code relatifs ont été méconnus, dès lors que, pour le renouvellement urbain, l'unique levier consiste en une absence d'interdiction de la rénovation et de la reconstruction dans les zones bâties et que le classement en zone AU des zones de Bertrand Coffat et du Vieux village conduit à une altération des zones humides ;
- s'agissant de la zone humide Bertrand Coffat, la délibération en litige est incompatible avec l'orientation fondamentale n° 6 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux 2010-2015 du bassin Rhône-Méditerranée relative à la préservation des zones humides et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'a été maintenue en zone AU la zone de fonctionnalité de cette zone humide avec possibilité de création de voie nouvelle (article AU 3) et d'aires de stationnement (article AU 13) et que n'a été prévue aucune mesure compensatoire.
Un mémoire, enregistré le 22 novembre 2016 et présenté pour la commune de Montvalezan, n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
II. Par une requête, enregistré le 20 novembre 2013 sous le n° 13LY02995, et un mémoire, enregistré le 20 janvier 2014, la commune de Montvalezan, représentée par la SCP Louchet - Falcoz, avocat, demande à la cour :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement n° 1005720 du 17 septembre 2013 du tribunal administratif de Grenoble ;
2°) de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 2 157,59 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens critiquant le bien-fondé du jugement attaqué, exposés dans sa requête en annulation de ce jugement dont une copie est jointe, sont sérieux et de nature à en justifier l'annulation ainsi que le rejet de la demande de première instance ; en effet, c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a admis l'intérêt à agir de M. et Mme B... et a considéré comme fondé le moyen tiré de l'absence de débat du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ; les autres moyens de légalité soulevés par les demandeurs de première instance devant le tribunal administratif de Grenoble ne sont pas fondés.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 24 décembre 2013, le 5 mars 2014 et le 20 mars 2014, M. et Mme A...B..., représentés par la société AdDen avocats, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Montvalezan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Hervé Drouet, président-assesseur,
- les conclusions de M. Clément, rapporteur public,
- et les observations de Me Lebeau, avocat (société AdDen avocats), pour M. et Mme B... ;
1. Considérant que, par un jugement n° 1005720 du 17 septembre 2013, le tribunal administratif de Grenoble a annulé, à la demande de M. et Mme B..., la délibération du 14 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Montvalezan a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; que, par un arrêt nos 13LY02912, 13LY02995 du 15 avril 2014, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête n° 13LY02912 de la commune de Montvalezan tendant à l'annulation de ce jugement et a constaté qu'il n'y avait pas lieu à statuer sur la requête n° 13LY02995 de la commune tendant au sursis à l'exécution de ce jugement ; que, par une décision n° 380984 du 4 mai 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi de la commune de Montvalezan, annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la cour pour qu'elle y statue à nouveau ;
2. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un même arrêt ;
Sur la recevabilité de la demande de première instance de M. et Mme B... :
3. Considérant qu'en leur seule qualité de propriétaires de parcelles sur le territoire de la commune de Montvalezan, M. et Mme B... avaient, à la date d'introduction de leur demande devant le tribunal administratif, qualité leur donnant intérêt à contester la délibération du 14 octobre 2010 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ; que la seule circonstance que, postérieurement à la saisine du tribunal, ils ont pu proposer à la commune de renoncer à cette action sous réserve, pour cette dernière, de modifier le document d'urbanisme dans un sens favorable à leurs projets de construction alors, qu'initialement, ils justifiaient cette action par la nécessité de préserver de toute urbanisation les terres naturelles ou agricoles, n'est pas, en soi, de nature à priver de son caractère légitime l'intérêt dont ils justifient ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée par la commune de Montvalezan à leur demande et tirée d'un défaut d'intérêt à agir ne peut qu'être écartée ;
Sur le bien fondé du jugement attaqué et la légalité de la décision en litige :
4. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige, les plans locaux d'urbanisme comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-9 du même code dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " Un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées ;
5. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales, le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. " ; que selon l'article L. 2121-18 dudit code : " Les séances des conseils municipaux sont publiques. Néanmoins, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunit à huis clos. / (...) " ;
6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le cabinet d'architecture Terre d'urbanisme a présenté les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) à dix membres - le maire, deux adjoints au maire et sept conseillers - du conseil municipal de Montvalezan, qui en comporte quinze au total, au cours d'une réunion, qui s'est tenue le 3 mars 2009, à laquelle les participants n'avaient été invités que par un simple courrier électronique émanant du service de l'urbanisme de la commune ; que, quelle que soit la qualité des échanges qui ont eu lieu à cette occasion, une telle réunion, dont il n'est ni établi ni même allégué qu'elle aurait revêtu un caractère public, organisée sur un sujet dont il n'est pas contesté qu'il n'a été inscrit à l'ordre du jour d'aucune réunion du conseil municipal qui se serait tenue dans les formes et selon les modalités prescrites par les dispositions sus rappelées du code général des collectivités territoriales, alors, en outre, qu'il est établi par les pièces du dossier que tous les conseillers municipaux n'y ont pas été convoqués, ne peut être réputée tenir lieu de la réunion du conseil municipal prescrite par les dispositions sus rappelées de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;
7. Considérant que l'absence de tenue d'une séance du conseil municipal dans les formes et selon les modalités prescrites pour débattre sur les orientations générales du PADD, qui a eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des conseillers municipaux, est de nature à vicier substantiellement la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune ; que, dès lors que le PADD qui, en vertu des dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune, n'est pas divisible du plan local d'urbanisme, une telle irrégularité doit entraîner l'annulation totale de la délibération du 14 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal de Montvalézan a approuvé le PLU de la commune ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Montvalezan n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Grenoble a annulé en totalité la délibération du 14 octobre 2010 par laquelle son conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune en se fondant sur la méconnaissance du premier alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de légalité présentés par M. et Mme B... devant le tribunal administratif n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation ;
Sur les conclusions à fin de sursis à exécution :
9. Considérant que la cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions de la requête n° 13LY02912 de la commune de Montvalezan tendant à l'annulation du jugement attaqué, les conclusions de sa requête n° 13LY02995 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont privées d'objet ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'y statuer ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
10. Considérant, d'une part, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B..., qui ne sont pas parties perdantes dans l'instance n° 13LY02912, la somme que la commune de Montvalezan demande au titre des frais exposés dans cette instance et non compris dans les dépens ; qu'en revanche il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Montvalezan la somme demandée par M. et Mme B... au même titre et dans la même instance ;
11. Considérant, d'autre part, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la requérante et des intimés présentées sur le fondement des mêmes dispositions dans l'instance n° 13LY02995 ;
DECIDE :
Article 1er : La requête n° 13LY02912 de la commune de Montvalezan est rejetée.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 13LY02995 de la commune de Montvalezan tendant au sursis à l'exécution du jugement du 17 septembre 2013 du tribunal administratif de Grenoble.
Article 3 : Sont rejetées les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la commune de Montvalezan dans l'instance n° 13LY02995 et par M. et Mme B... dans les instances n° 13LY02912 et n° 13LY02995.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montvalezan et à M. et Mme A... B....
Délibéré après l'audience du 11 avril 2017, à laquelle siégeaient :
- M. Jean-François Alfonsi, président de chambre,
- M. François Pourny, président-assesseur,
- M. Hervé Drouet, président-assesseur,
- Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller,
- M. Samuel Deliancourt, premier conseiller.
Lu en audience publique le 11 mai 2017.
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N° 16LY01686