- elle a intérêt à agir dès lors qu'elle exploite un magasin, à l'enseigne BRICO DEPÔT dans la commune de Toulon-sur-Allier, qui, s'il n'est pas inclus dans la zone de chalandise du projet autorisé, n'en est distant que de onze kilomètres, ce qui correspond à un temps de trajet de seulement quinze minutes en voiture ;
- la décision est entachée de vices de forme, dès lors que le numéro de la demande de permis de construire ne correspond pas à celui visé par la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) et faute, d'une part, de viser le code de commerce, qui lui est applicable et, d'autre part, de mentionner la superficie de la parcelle d'assiette ;
- la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi que les membres de la CNAC, dont l'avis sur le projet est intervenu le 2 mars 2017, ont été régulièrement convoqués et ont reçu, en temps utile, les documents, visés à l'article R. 752-35 du code de commerce, de nature à leur permettre d'apprécier de manière éclairée le projet ;
- la société pétitionnaire n'ayant pas apposé sa signature sur le formulaire Cerfa de sa demande de permis de construire, elle n'a donc pas attesté de sa qualité pour la déposer, en méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, ce qui, aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce, vicie l'avis de la CNAC ;
- la CNAC a porté une appréciation erronée sur la compatibilité du projet avec le document d'orientation générale du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de Moulins Communauté approuvé le 16 décembre 2011, dès lors, d'une part, que l'implantation du projet n'est prévue dans aucune des deux grandes zones commerciales sud et nord d'Avermes, alors qu'il est séparé de cette dernière, dans laquelle s'est déplacé l'hypermarché Leclerc, par la voie ferrée et, d'autre part, que le projet est de nature à créer une friche dans le centre-ville de Moulins, contrairement à l'objectif affiché en la matière dans ce document d'orientation et, enfin, qu'aucune amélioration du bâtiment existant de l'ancien l'hypermarché Leclerc n'est prévue ;
- le projet est de nature à compromettre la réalisation des objectifs prévus par les dispositions de l'article L. 750-1 du code de commerce et la CNAC a porté une appréciation erronée sur le respect des critères posés à l'article L. 752-6 du même code :
- s'agissant de l'animation de la vie urbaine et locale, le projet, qui emporte transfert du magasin en périphérie de Moulins, a pour seul objectif d'accroître sa visibilité dans un secteur où l'offre existante en matière d'articles de bricolage, de jardinage et de matériaux de construction est complète, de surcroît dans une zone de chalandise dont la population décline et va, d'une part, amoindrir l'offre de proximité existante et, d'autre part, fragiliser les commerces du centre-ville ;
- s'agissant des flux de circulation générés par le projet, l'appréciation portée par la commission est nécessairement erronée, dès lors qu'elle n'a pu disposer des informations utiles, notamment en période de pointe, faute d'une étude, actualisée au dossier de la demande, des capacités d'absorption des voies et des flux supplémentaires, alors qu'il est mentionné au dossier que 95 % de la clientèle aura recours à la voiture ; cette étude est pourtant exigée à l'article R. 752-6 du code de commerce ; en outre, l'accès et la manoeuvre des véhicules de livraison ne sont pas sécurisés depuis la voie publique ;
- s'agissant de l'objectif de développement durable, le projet, dont l'impact environnemental n'est pas évalué dans le dossier de la demande notamment s'agissant des nuisances générées, qui fait peu appel aux énergies renouvelables, en méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, est de piètre qualité environnementale, en ce qui concerne les performances thermiques du bâtiment existant et le traitement paysager de la parcelle d'assiette.
Par un mémoire enregistré le 7 décembre 2017, la commune d'Avermes conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 348,20 euros soit mise à la charge de la SAS BRICO DEPÔT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune fait valoir que la requête est irrecevable et qu'elle n'est pas fondée.
Par deux mémoires enregistrés le 7 février 2018 et le 20 mars 2019, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, représentée par Me Debaussart, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la SAS BRICO DEPÔT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que la requête n'est pas fondée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
-le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Souteyrand, président assesseur,
- les conclusions de M. Laval, rapporteur public,
- les observations de Me A... du Penhoat, avocat de la SAS BRICO DEPÔT, ainsi que celles de Me B..., substituant Me Debaussart, avocat de la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires.
Considérant ce qui suit :
1. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de l'Allier, puis la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), ont, respectivement, le 20 octobre 2016 et le 2 mars 2017, approuvé le projet de la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, pour le transfert d'un magasin à l'enseigne Bricomarché de la commune de Moulins vers celle d'Avermes et son extension pour une surface de vente à 7 998 m², sur une parcelle comportant un bâtiment en friche à raison du déplacement de l'hypermarché E. Leclerc dans la zone d'activité des Portes de l'Allier située dans cette dernière commune. La SAS BRICO DEPÔT, qui exploite un magasin dans la commune de Toulon-sur-Allier, demande l'annulation de l'arrêté du 20 avril 2017 par lequel le maire de la commune d'Avermes a délivré à la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale.
2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial.(...). "
Sur la légalité externe :
3. Aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. "
4. La SAS BRICO DEPÔT, qui exploite un magasin à l'enseigne BRICO DEPÔT dans la commune de Toulon-sur-Allier, qui, n'est distant que de onze kilomètres du projet, soutient que son activité est susceptible d'être affectée par celui-ci. A ce titre, si elle ne peut présenter de moyens relatifs à la régularité d'un permis de permis en tant qu'il vaut autorisation de construire, les moyens tirés de vices de formes, qui ne sauraient être rattachés exclusivement à la régularité de l'acte en tant qu'autorisation de construire, sont recevables à l'appui des conclusions dirigées contre ce permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation commerciale, contrairement à ce que soutiennent les défendeurs.
5. En premier lieu, aux termes de l'article A. 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté (...) ". L'article A. 424-2 du même code prévoit que : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : / (...) / b) Vise la demande de permis ou la déclaration et en rappelle les principales caractéristiques : nom et adresse du demandeur, objet de la demande, numéro d'enregistrement, lieu des travaux ; / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; / d) Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens. (...) ".
6. En l'espèce, d'une part, l'arrêté en litige du 20 avril 2017, qui mentionne que le permis de construire vaut également autorisation d'exploitation commerciale, vise les avis précités de la CDAC de l'Allier et de la CNAC. La circonstance qu'il ne vise pas le code de commerce est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de la décision en litige. D'autre part, la demande, enregistrée le 7 septembre 2016, ne portant pas sur l'édification d'une construction, il n'y avait pas lieu de faire figurer dans le permis de construire la surface de plancher du bâtiment existant. Enfin, la circonstance que le numéro de la demande ne corresponde pas à celui, erroné, visé dans les avis de la CDAC et de la CNAC, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. " Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la CNAC doivent comporter les mentions attestant de ce que la convocation de ses membres a été accompagnée de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations.
8. En tout état de cause, en l'espèce, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-3 du code de commerce doit être écarté comme manquant en fait, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, le 16 février 2016, le secrétaire de la CNAC a adressé aux membres de la commission une convocation pour la réunion du 2 mars suivant, à laquelle était joint l'ordre du jour et dans laquelle il était mentionné que tous les documents visés au même article sont disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement.
9. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce : " La demande d'autorisation commerciale est présentée : / a) soit par le ou les propriétaires des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes (...) ". Il ressort de l'attestation notariale en date du 1er septembre 2016, jointe au dossier présenté devant la CNAC, que la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires s'est engagée à acquérir les parcelles d'assiette du projet que la société Allier Invest, qui en est propriétaire selon l'extrait cadastral établi le 18 avril 2014 et modifié le 18 mai 2015, s'est elle-même engagée à lui vendre. Par suite, la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires justifiait d'un titre l'habilitant à déposer la demande d'autorisation commerciale en litige, nonobstant la circonstance que son représentant légal n'a pas apposé sa signature sur la demande de permis de construite déposée le 7 septembre 2016 auprès de la commune d'Avermes.
Sur la légalité interne :
10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. "
11. En application de ces dispositions, l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi et il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En outre, en application de ces mêmes dispositions et de celles de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale, pris dans son ensemble. Ce document peut fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme.
S'agissant du schéma de cohérence territoriale :
12. Au paragraphe 2-3-1 du document d'orientations générales (DOG) du SCoT de Moulins Communauté approuvé le 16 décembre 2011, qui couvre la commune d'Avermes, il est prévu que toute nouvelle implantation commerciale doit, lorsqu'elle n'intervient pas, comme en l'espèce, dans le centre d'agglomération, dans les centres-bourgs ou les pôles de proximité, se réaliser dans les deux grandes zones commerciales, dont l'une est pour partie située dans la commune d'Avermes. S'il est constant que le lieu d'implantation du magasin de la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, à l'entrée nord de la commune d'Avermes et aux abords de la RN 7 et de la voie ferrée, se situe en dehors de ces deux zones, il est néanmoins identifié au paragraphe 2-2-2 du même document d'orientations générales, en tant que site prioritaire de réaménagement, notamment s'agissant des friches. Le projet consiste, non pas à créer une nouvelle surface commerciale, mais à transférer un magasin à l'enseigne Bricomarché du centre de Moulins vers un local désaffecté, bâti sur une parcelle de 20 355 m² située dans la commune voisine d'Avermes, et qui est devenu une friche à la suite du déplacement de l'hypermarché Leclerc dans la zone commerciale nord de cette même commune. Il ressort des pièces du dossier qu'un ou plusieurs repreneurs sérieux se sont manifestés pour la reprise du bâtiment Bricomarché. Le projet n'est donc pas incompatible avec les orientations générales du SCoT de Moulins Communauté prises dans leur ensemble.
S'agissant de l'aménagement du territoire :
13. En premier lieu, le projet consiste, comme cela a été précisé au point précédent, à transférer du centre de Moulins, où il est installé depuis 1984, vers la commune d'Avermes, et à étendre de 6 145 à 7 998 m², un magasin de vente d'articles de bricolage en lieu et place d'une friche. Ce projet, qui demeure dans l'agglomération de Moulins, à sept minutes à pied du centre d'Avermes, à côté de la future zone d'activité " coeur de ville ", va contribuer à dynamiser cette commune, alors que rien au dossier ne permet d'établir que, symétriquement, il est de nature à fragiliser les commerces du centre-ville de Moulins. En outre, il permettra de rééquilibrer vers le nord de l'agglomération de Moulins l'offre en matière d'articles de bricolage. Par suite, le projet n'aura pas d'impact négatif sur l'animation de la vie urbaine.
14. En second lieu, le projet va bénéficier des infrastructures routières de desserte dont a disposé, jusqu'en 2016, l'ancien hypermarché Leclerc qui recevait, ainsi que cela ressort du rapport de la direction départementale des territoires de l'Allier, près de cinq mille véhicules par jour, soit un nombre largement supérieur à celui de cinq-cent soixante dix attendus pour le magasin Bricomarché. En conséquence, la circonstance que la société pétitionnaire n'a pas produit au dossier de sa demande l'étude actualisée des capacités d'absorption des voies et des flux induits par le projet, prévue au c) du 4° de l'article R. 752-6 du code de commerce, n'a pas empêché la CNAC d'apprécier l'impact des flux supplémentaires générés par le projet Par ailleurs, s'il est constant qu'une partie des manoeuvres exécutées par les véhicules de livraison va empiéter sur la rue Alphonse Daudet, la société bénéficie pour ce faire d'une autorisation municipale, ainsi que cela ressort de l'attestation établie le 1er décembre 2016 par le maire d'Avermes.
15. En conséquence, doit être écarté le moyen tiré de ce que la Commission a porté une appréciation erronée sur la conformité du projet aux objectifs d'aménagement du territoire visés par les dispositions précitées du code de commerce.
S'agissant du développement durable :
16. Le projet, qui va s'insérer dans le bâtiment existant, l'extension commerciale prévue consistant seulement en un " drive " pour l'emport des gros matériaux, prévoit la mise en oeuvre de panneaux solaires pour la production d'eau chaude sanitaire et la récupération des eaux pluviales pour l'arrosage des espaces verts, dont la surface sera notablement augmentée par la plantations de soixante-dix arbres. Ce projet ne va pas induire des nuisances environnementales particulières, notamment en raison du compactage des déchets produits, de l'extinction à partir de vingt et une heures trente de l'éclairage " LED " du parking, et de l'absence d'équipements électriques générant des nuisances sonores. Dès lors, aucune étude particulière n'était requise en application du 5° de l'article R. 752-6 du code de commerce. En raison du principe d'indépendance des législations, est sans influence sur l'appréciation portée par la Commission la circonstance que le projet ferait peu appel aux énergies renouvelables, en méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme.
17. Il s'ensuit que la CNAC n'a commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet ne compromettait pas l'objectif de développement durable fixé par le législateur.
18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Avermes, la SAS BRICO DEPÔT n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 20 avril 2017 par lequel le maire d'Avermes a délivré à la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires un permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale.
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d'Avermes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse une somme à la SAS BRICO DEPÔT au titre des frais liés au litige. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de cette commune tendant au bénéfice de ces dispositions. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SAS BRICO DEPÔT la somme de 2 000 euros à verser à la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires en application des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SAS BRICO DEPÔT est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune d'Avermes tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La SAS BRICO DEPÔT versera à la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS BRICO DEPÔT, à la commune d'Avermes et à la SA L'Immobilière Européenne des Mousquetaires.
Copie en sera adressée à la commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 4 avril 2019 à laquelle siégeaient :
M. Clot, président de chambre,
M. Souteyrand, président assesseur,
Mme Dèche, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 6 mai 2019.
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N° 17LY02474