Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 20 mars 2018 et un mémoire enregistré le 22 mars 2019, M. B..., représenté par Me C... demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement n° 1501289 du 24 janvier 2018 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) d'annuler les décisions susmentionnées ;
3°) de condamner l'État à lui payer les sommes dues au titre des heures supplémentaires non récupérées ou, à tout le moins, de renvoyer à l'administration le soin de liquider la somme exacte due à ce titre ;
4°) d'enjoindre au préfet de la zone de défense et de sécurité sud-est de réexaminer sa situation dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ;
5°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 500 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier, d'une part, en ce que les premiers juges ont omis de statuer sur un moyen tiré de la violation de la loi, pourtant visé dans le jugement et, d'autre part, en ce que le tribunal a procédé d'office à une substitution de motifs, sans que l'administration n'ait fait une demande en ce sens et sans qu'il ait été mis à même de présenter ses observations sur la substitution ainsi opérée ;
- la décision initiale du 3 octobre 2004 est entachée d'une erreur de droit en ce que la décision est fondée sur les dispositions du décret n° 2000-194 du 3 mars 2000 et sur l'instruction DRCPN n° 172 du 8 mars 2012 relative à la mise en paiement de l'indemnité pour service supplémentaire aux fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application de la police nationale alors qu'il n'appartient pas à ce corps mais à celui de commandement, de sorte que ces dispositions ne lui étaient pas applicables ;
- l'administration a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne respectant pas sa promesse, résultant d'un courriel du 8 janvier 2014, mentionnant qu'il pourrait solliciter l'indemnisation de ses heures supplémentaires, ce qui l'a conduit à demander sa mise à la retraite ;
- l'administration a procédé au retrait illégal, au-delà du délai de quatre mois, d'une décision créatrice de droit en retirant, par la décision du 3 octobre 2014, celle du 8 janvier 2014 par laquelle avait été accepté le principe d'une prise en charge de ses heures supplémentaires non récupérées ;
- pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 3 mars 2000, c'est à tort que les premiers juges ont refusé de faire application d'un droit à indemnisation au motif que l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale impliquait l'intervention de ce décret, alors qu'il appartient au juge administratif de garantir le paiement des heures supplémentaires effectuées avant l'entrée en vigueur du décret du 3 mars 2000, non pas sur le fondement de ce décret, mais par " transposition " de ce décret, sauf à méconnaître la règle selon laquelle un agent public a droit, après service fait, à une rémunération ainsi que l'article 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prohibe le travail forcé et l'article 1er du protocole additionnel à cette convention qui protège le droit de propriété ;
- pour la période postérieure à l'entrée en vigueur du décret du 3 mars 2000, contrairement à ce qu'ont considéré les premiers juges, l'imminence de sa retraite constituait une cause d'impossibilité de récupérer des heures supplémentaires dès lors que la retraite constitue un droit pour les agents publics auxquels il ne peut être reproché d'exercer ce droit et alors que l'administration avait elle-même attesté de son impossibilité de récupérer la totalité des heures supplémentaires effectuées et lui avait laissé penser qu'il n'avait pas à récupérer ces heures mais qu'il pouvait en obtenir le paiement ;
- l'administration n'est pas recevable à opposer la prescription quadriennale pour la première fois en appel et les droits au paiement des heures supplémentaires n'ont pas été acquis au moment de la réalisation d'heures supplémentaires mais au moment de son départ en retraite, puisque c'est seulement à ce moment-là qu'il pouvait solliciter leur paiement.
Par un mémoire enregistré le 7 mars 2019, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé et que les indemnités des heures supplémentaires dont M. B... estime être créancier au titre des heures supplémentaires effectuées pendant sa carrière et jusqu'au 15 avril 2008 sont prescrites en application de la loi du n° 68-1250 du 31 décembre 1968.
Par ordonnance du 11 mars 2019 la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 29 mars 2019.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées pour la première fois en appel par M. B... et qui constituent des conclusions nouvelles.
Par un mémoire enregistré le 18 février 2020 et non communiqué, M. B... a répondu à la lettre informant les parties de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, en soutenant que les conclusions indemnitaires sont recevables en appel dès lors qu'elles constituent l'accessoire des conclusions principales.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 ;
- le décret n° 2000-194 du 3 mars 2000 ;
- l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Seillet, président assesseur,
- les conclusions de M. Chassagne, rapporteur public,
- les observations de Me C..., pour M. B... ;
Considérant ce qui suit :
1. M. B..., commandant de la police nationale, a exercé, de décembre 1992 à avril 2008, des fonctions de chef du groupe d'intervention de la police nationale (GIPN) de Lyon, au cours desquelles il a effectué des heures supplémentaires qu'il n'a pu récupérer avant d'être détaché, jusqu'au 30 novembre 2013, en qualité de sous-directeur à la sécurité auprès de l'organisation internationale de police criminelle (OIPC) Interpol, puis d'être réintégré à la direction départementale de la sécurité publique du Rhône. Par lettre du 4 novembre 2013 adressée au ministre de l'intérieur, il a sollicité sa mise en retraite anticipée à compter du 1er avril 2014, tout en faisant état de son souhait de bénéficier de la récupération des congés et heures supplémentaires accumulés lors de son affectation au GIPN de Lyon jusqu'à la date effective de sa retraite. Après avoir récupéré l'équivalent de trois cent quarante-huit heures supplémentaires, il a ensuite sollicité, par une lettre du 28 janvier 2014 adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité sud-est à Lyon, l'indemnisation financière d'un reliquat d'heures non récupérées. Par décisions du 3 octobre 2014 et du 11 février 2015, le préfet a successivement rejeté sa demande et le recours gracieux formé le 10 octobre 2014. M. B... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de ces décisions préfectorales et présente des conclusions au fins de condamnation de l'État à lui payer les sommes dues au titre des heures supplémentaires non récupérées.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, il résulte de la lecture du jugement attaqué que les premiers juges, avant de procéder à la substitution d'un nouveau motif à celui initialement opposé à la demande de M. B..., ont censuré le motif initialement retenu par l'administration pour rejeter la demande d'indemnisation présentée par M. B..., en indiquant que " le motif retenu par les décisions attaquées a été opposé à tort à M. B... ". Dès lors, contrairement à ce que soutient M. B..., les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les moyens touchant à la légalité des décisions en litige pour censurer lesdites décisions, n'ont pas entaché d'irrégularité le jugement attaqué en ne répondant pas au moyen tiré de la violation de la loi qu'il avait soulevé à l'encontre de la décision du 3 octobre 2014 alors, au demeurant, que, pour considérer que les décisions étaient légalement justifiées, ils ont procédé, ainsi qu'il a été dit, à une substitution de motifs.
3. En second lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge peut procéder à la substitution demandée.
4. Il résulte des pièces du dossier de première instance et, en particulier, de son mémoire enregistré le 29 juillet 2016 au greffe du tribunal, que le préfet de la zone de défense et de sécurité sud-est avait fait valoir qu'il ne pouvait faire doit à la demande de M. B..., dès lors que ce dernier avait été en mesure de récupérer les heures supplémentaires qu'il avait effectuées, pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret de 2008, et avait soutenu qu'en vertu d'une jurisprudence à laquelle il se référait, les décisions contestées restaient fondées. Le préfet a effectivement fait valoir devant les premiers juges que les décisions dont l'annulation était demandée étaient légalement justifiées par un motif, tiré de la possibilité pour M. B... de récupérer les heures supplémentaires qu'il avait effectuées, autre que celui initialement indiqué, tiré de ce que les dispositions réglementaires applicables ne concernaient pas le corps de commandement auquel il appartenait. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les premiers auraient irrégulièrement procédé d'office à une substitution de motif.
Sur la légalité des décisions en litige :
5. En premier lieu, la circonstance, à la supposer établie, qu'un courriel adressé à M. B..., le 8 janvier 2014, par un agent du secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur, mentionnant qu'il pourrait solliciter l'indemnisation de ses heures supplémentaires non récupérées, puisse être regardé comme une promesse de faire droit à une telle demande, demeure sans incidence sur la légalité des décisions en litige par lesquelles la demande présentée par la suite à cette fin a été rejetée.
6. En deuxième lieu, le courriel mentionné au point 5 par lequel un agent de l'administration se bornait à inviter M. B... à demander l'indemnisation du reliquat d'heures non récupérées, ce qu'il a fait par lettre du 28 janvier 2014, ne peut être regardée comme une décision faisant droit à une demande qu'il n'avait pas encore présentée et ne constitue donc pas une décision individuelle créatrice de droit. M. B... ne peut, dès lors, soutenir que, par les décisions en litige, l'administration aurait illégalement retirer une telle décision.
7. En troisième lieu, par sa décision initiale du 3 octobre 2014 le préfet de la zone de défense et de sécurité sud-est a rejeté la demande indemnitaire de M. B... au motif que sa situation ne relevait d'aucune des dispositions applicables aux agents du corps de maîtrise et d'application de la police nationale, prévoyant une indemnisation des heures supplémentaires non récupérées. Dès lors, M. B... ne peut soutenir que, par cette décision, le préfet aurait illégalement fait application à sa situation de dispositions inapplicables aux agents du corps de commandement. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit, le motif initialement exposé par l'administration pour rejeter la demande de M. B... a été censuré par les premiers juges.
8. En dernier lieu, aux termes du second alinéa de l'article 22 du décret du 9 mai 1995 susvisé fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale : " Les services accomplis au-delà de la durée hebdomadaire normale du travail sont compensés par des repos égaux ou équivalents qui doivent être accordés dans les plus courts délais compatibles avec les besoins du service, ou dans des conditions définies par décret, par un régime indemnitaire adapté ". Aux termes de l'article 113-17 de l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale : " Les services supplémentaires effectués au-delà de la durée réglementaire du travail (heures non sécables) ouvrent droit 1. A des repos égaux ou équivalents dans les conditions précisées par l'instruction générale relative à l'organisation du travail dans la police nationale. Ces repos doivent être utilisés dans l'année civile à l'exception d'un volant de trente heures qui peuvent faire l'objet d'un report sur l'année suivante, sous réserve des nécessités du service ; 2. Ou à une indemnisation forfaitaire dans les conditions fixées par décret (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret 3 mars 2000 susvisé fixant les conditions d'attribution d'une indemnité pour services supplémentaires aux fonctionnaires actifs de la police nationale, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 15 avril 2008 : " Les fonctionnaires actifs de la police nationale (...) peuvent, lorsqu'ils sont amenés à effectuer des services supplémentaires non susceptibles de donner lieu à récupération, bénéficier d'une indemnité pour services supplémentaires ". A défaut de dispositions expresses en disposant autrement, le décret du 3 mars 2000 ne s'applique qu'aux heures supplémentaires accomplies après son entrée en vigueur.
9. Il résulte de ces dispositions, dans leur rédaction applicable à la date des heures supplémentaires en cause, que les fonctionnaires actifs de la police nationale, à l'exception de ceux appartenant au corps de conception et de direction, peuvent prétendre à une indemnisation, dès lors que les services supplémentaires qu'ils ont effectués ne sont pas susceptibles de donner lieu à récupération sous forme de repos égaux ou équivalents. L'impossibilité de récupérer de tels services supplémentaires peut être la conséquence d'une décision de l'administration, prise pour les besoins du service, ou résulter de la situation du fonctionnaire concerné, notamment de son état de santé.
10. Il résulte de ce qui précède que M. B... peut se prévaloir des dispositions de l'article 1er du décret du 3 mars 2000 qui prévoient l'indemnisation des services supplémentaires non susceptibles de donner lieu à récupération mais qu'il ne peut toutefois en bénéficier, le cas échéant, que pour des services supplémentaires effectués à compter de l'entrée en vigueur du décret du 3 mars 2000. Dès lors qu'avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, les textes applicables prévoyaient, exclusivement, la compensation des heures supplémentaires sous la forme de repos compensateur, qui est une forme de rémunération, M. B... ne peut utilement invoquer la méconnaissance de la règle selon laquelle un agent public a droit, après service fait, à une rémunération ni la violation de l'article 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prohibe le travail forcé et de l'article 1er du protocole additionnel à cette convention qui protège le droit de propriété.
11. Il ne résulte pas de l'instruction que M. B... qui, ainsi qu'il a été dit, avait sollicité sa mise en retraite anticipée à compter du 1er avril 2014 dès le 4 novembre 2013, avant même de demander l'indemnisation des heures supplémentaires non récupérées, ait été placé, en raison des exigences de sa hiérarchie après son retour de détachement, le 1er décembre 2013, dans l'impossibilité de récupérer sous forme de congés les heures supplémentaires en litige alors, au contraire, qu'ainsi qu'il l'indique lui-même, il a pu bénéficier de la récupération de trois cent quarante-huit heures parmi celles qu'il n'avait pas été en mesure de récupérer au 1er mai 2008 et mentionnées sur une attestation du directeur départemental de la sécurité publique du Rhône, alors qu'en outre, il lui était loisible de différer son départ à la retraite et d'apurer son reliquat de repos compensateur tout en étant rémunéré sous le régime de la position normale d'activité. Il suit de là que M. B... n'est pas fondé à soutenir que les décisions de rejet de sa demande d'indemnisation sont entachées d'illégalité.
Sur les conclusions indemnitaires :
12. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Lyon ne tendait qu'à l'annulation des décisions en litige. Dès lors, les conclusions présentées pour la première fois en cause d'appel, aux fins de condamnation de l'État à lui payer les sommes dues au titre des heures supplémentaires non récupérées, qui constituent des conclusions nouvelles et non des conclusions accessoires aux conclusions principales, doivent être rejetées comme irrecevables. Au demeurant, il résulte de ce qui vient d'être dit qu'en l'absence d'illégalité fautive des décisions en litige, M. B... ne peut réclamer le paiement d'une indemnité compensatrice des heures supplémentaires non récupérées.
13. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre de l'intérieur, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 18 mai 2020 à laquelle siégeaient :
M. Arbarétaz, président de chambre,
M. Seillet, président assesseur,
Mme Burnichon, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 15 juin 2020.
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N° 18LY01064