Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 24 février 2016, la commune de Vias, représentée par la SCP d'avocats Scheuer Vernhet et associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du 30 décembre 2015 du tribunal administratif de Montpellier;
2°) de rejeter le déféré du préfet ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que l'exemplaire qui lui a été notifié ne comporte pas les signatures des deux magistrats et du greffier, en méconnaissance de l'article R. 741-1 du code de justice administrative ;
- l'analyse d'un des moyens du préfet tiré de la contrariété du projet avec le schéma de cohérence territoriale du biterrois visée par les premiers juges est erronée en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;
- les premiers juges ont omis de statuer sur l'inopérance, soulevée par la commune, de ce moyen du préfet ;
- le jugement est insuffisamment motivé car il reprend exactement les termes de l'ordonnance du juge des référés de la cour administrative d'appel de Marseille du 24 septembre 2015 ;
- les premiers juges se sont ainsi cru à tort liés par la décision provisoire du juge des référés d'appel ;
- les premiers juges ne pouvaient légalement annuler le permis de construire en litige pour méconnaissance des dispositions du schéma de cohérence territoriale dès lors que ce schéma n'est pas opposable aux permis de construire ;
- le projet ne méconnaît pas l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme, dès lors que le projet est en continuité au nord avec l'agglomération de la zone d'activité ludique "Europark" de Vias au sens de la loi Littoral ;
- le juge pénal n'a ordonné la remise en état des lieux que d'une partie des installations construites sans autorisation de ce parc forain fixe et l'Etat n'a pas depuis 2005 ordonné la remise en état de ce lieu le plus visité de l'Hérault ;
- le terrain d'assiette du projet est situé au sud en continuité avec des installations de camping desservies par les réseaux et accueillant des personnes résidant à l'année dans des mobiles-home qui constituent une agglomération au sens de la loi Littoral ;
- les constructions existantes à l'est du terrain d'assiette du projet ne peuvent pas être regardées comme une urbanisation diffuse ;
- le projet constitue une simple opération de construction qui densifie une zone déjà urbanisée ;
- le surplus du jugement rejetant les autres moyens du déféré devra être confirmé ;
- en tout état de cause, le projet ne méconnaît pas le plan de prévention des risques naturels d'inondation approuvé le 3 avril 2014, qui autorise expressément la réalisation de locaux non habités à usage de sanitaires, de vestiaires et de locaux à matériel ;
- le projet constitue un aménagement léger au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;
- l'impact négligeable du projet sur l'écoulement des crues, dont l'étude n'était pas exigible par le préfet, ne méconnaît pas le règlement de la zone Rn du plan de prévention ;
- le lieu projeté de stationnement des karts constitue un local à matériel pour le parking autorisé par le règlement du plan de prévention ;
- le préfet ne peut pas utilement invoquer la disproportion de la surface du bâtiment affectée au rangement du matériel par rapport à l'activité projetée ;
- le projet, inclus dans le périmètre de la zone sensible du canal du Midi, ne méconnaît ni l'article V NA 11 du règlement du plan d'occupation des sols, ni l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme.
Par deux mémoires distincts enregistrés les 21 mars 2016 et 6 juin 2016, la commune de Vias, représentée par la SCP d'avocats Scheuer Vernhet et associés, demande à la Cour de transmettre au Conseil d'État une question prioritaire de constitutionnalité relative à la constitutionnalité des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme.
Elle soutient que :
- les dispositions applicables au litige du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales protégé par l'article 72 alinéa 3 de la Constitution française ;
- elles portent atteinte au principe à valeur constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie ;
- elles méconnaissent le principe d'égalité de tous devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Par deux mémoires enregistrés les 20 avril 2016 et 27 juin 2016, le préfet de l'Hérault demande à la Cour de ne pas transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune requérante.
Il soutient que la question est dépourvue de caractère sérieux.
Par un mémoire enregistré le 3 mai 2016, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés:
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Carassic,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant la commune de Vias.
1. Considérant que, par arrêté du 5 février 2005, le maire de la commune de Vias a délivré à la SARL Paina un permis de construire afin de créer un bâtiment d'un étage pour installer des sanitaires et abriter les matériels du karting qu'elle exploite, d'une surface de plancher créée de 890 m² sur les parcelles cadastrées BK n° 17 et BK n° 18 sises route de Farinette, lieu-dit Tricot, classées en zone V NAa du plan d'occupation des sols de la commune et en zone Rp du plan de prévention des risques naturels d'inondation et littoraux ; que sur déféré du préfet de l'Hérault, les premiers juges du tribunal administratif de Montpellier, par le jugement attaqué, ont annulé le permis de construire délivré le 5 février 2005 par le maire de la commune de Vias à la société Paina ; que la commune de Vias relève appel de ce jugement ;
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
2. Considérant qu'aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsqu'à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé (...) " ; qu'aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté par un écrit distinct et motivé. Un moyen peut être présenté pour la première fois en cause d'appel (...) " ; qu'aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux (...) " ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté du permis de construire en litige : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. " ; que ces dispositions sont applicables au présent litige dès lors que les premiers juges ont retenu leur méconnaissance pour annuler le permis de construire délivré à la société Paina ;
4. Considérant d'une part que la commune de Vias soutient que les dispositions précitées de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme portent atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 alinéa 3 de la Constitution dès lors qu'elles condamnent les projets d'aménagement de la partie du territoire communal comprise, comme c'est le cas de la commune de Vias, entre un centre ancien en retrait de la mer et une station littorale touristique et qui n'est donc située ni dans la bande des 100 m du rivage au sens du III de l'article L. 416-4 , ni dans un espace proche du rivage au sens du II de cet article, ni dans un espace remarquable selon elle, en soumettant la création de tout aménagement à sa continuité avec l'agglomération ancienne ou le village littoral existant ; qu'elle soutient aussi que cet article porte atteinte au principe à valeur constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie en interdisant pour les mêmes motifs aux opérateurs économiques de s'installer dans un tel espace ; que toutefois, la libre administration des collectivités territoriales et la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui ne sont ni générales ni absolues, peuvent être limitées par le législateur si ces limites sont justifiées notamment par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ; qu'eu égard à l'intérêt général de l'objectif de préservation des espaces naturels et agricoles particulièrement fragiles des communes littorales, du fait notamment de la pression foncière, le législateur a pu légitimement limiter l'urbanisation de ces zones, sans interdire pour autant tout développement de l'activité économique sur l'ensemble du territoire communal ;
5. Considérant d'autre part qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, la loi " doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. " ; que ce principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge au principe d'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; que, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que, si la commune requérante soutient que l'article L. 146-4 I emporte un régime différent pour les communes littorales et les autres communes, qui disposeraient quant à elles d'une plénitude de compétence leur permettant d'organiser à leur gré leur développement urbanistique, économique et touristique, les communes littorales sont soumises à des pressions d'urbanisation plus fortes que dans les communes non littorales, de nature à porter atteinte à l'intérêt général qui s'attache à la préservation des espaces naturels et agricoles fragiles des communes littorales ; que le critère objectif et rationnel de la situation géographique de la commune est en rapport direct avec cet objectif de préservation ; qu'ainsi, il n'en résulte aucune violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;
6. Considérant qu'il en résulte que la question prioritaire de constitutionnalité tirée de ce que l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté du permis de construire en litige porterait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, apparaît dépourvue de caractère sérieux ; qu'il n'y a pas lieu, dès lors, de la transmettre au Conseil d'Etat ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
7. Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. " ; que la minute du jugement attaqué comporte la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience ; que le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait irrégulier pour ce motif manque en fait et doit être écarté ; que la circonstance que l'ampliation ne comporterait pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement ;
8. Considérant en deuxième lieu qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " (...) Elle (la décision) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application.(...) " ; que le préfet, dans son déféré enregistré le 6 juillet 2015, a invoqué sans ambiguïté le moyen tiré de la méconnaissance par la décision déférée des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; que, par suite, les premiers juges ont à bon droit visé et analysé le moyen tiré de la méconnaissance de cet article L. 146-4 sans le dénaturer; qu'il s'en suit qu'ils n'ont pas omis de statuer en ne répondant pas au moyen en défense de la commune tiré de l'inopérance du moyen allégué du déféré tiré de la contrariété du projet avec le schéma de cohérence territoriale du biterrois approuvé le 17 juin 2013 et qu'ils n'ont pas excédé leur office ;
9. Considérant en troisième lieu que la circonstance que les premiers juges ont repris une partie des termes de l'ordonnance du 24 septembre 2015 du juge des référés de la cour administrative d'appel de Marseille n'implique pas qu'ils n'ont pas procédé à un examen au fond du litige au principal ou qu'ils se seraient crus à tort liés par l'ordonnance de ce juge statuant à titre provisoire ;
Sur le bien fondé du jugement :
10. Considérant qu'en vertu des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ; qu'il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ;
11. Considérant que les premiers juges ont annulé le permis de construire en litige au motif que le projet qui constitue une extension de l'urbanisation sans continuité ni avec une agglomération existante, ni avec un village existant, et dont il n'est pas allégué qu'il constituerait un hameau nouveau intégré à l'environnement, méconnaît le I de l'article L. 416-4 suscité du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige ;
12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies aériennes produites par les parties que le terrain d'assiette du projet n'est pas en continuité avec le centre urbain de la commune de Vias ; qu'il est attenant à l'ouest à une piste de karting, qui ne peut être regardée comme une agglomération existante ; qu'au delà de cette piste, s'étendent des terres agricoles et naturelles ; que les terrains de camping situés au sud et au sud-est du terrain d'assiette abritant notamment des habitations légères de loisir et alors même qu'ils sont plantés et desservis par les réseaux ne peuvent être regardés comme un espace urbanisé permettant une extension de l'urbanisation en continuité ; qu'au nord du terrain d'assiette et de l'autre côté de la voie communale du Tricot, se situe le parc permanent de loisirs touristique Europark d'une superficie de 7 hectares comprenant 80 attractions foraines ; qu'il ressort des pièces du dossier que par un arrêt du 3 août 2004, confirmé par un arrêt de la Cour de cassation du 8 juin 2005, la cour d'appel de Montpellier a jugé qu'une partie de ces installations foraines ont été réalisées sans aucune autorisation d'urbanisme et que le propriétaire a été condamné sous astreinte à remettre les lieux en état après démolition de ces installations ; qu'en outre, compte tenu de ses caractéristiques, ce parc d'attraction même fixe et permanent ne peut être regardé comme constituant une agglomération ; que, par suite, et alors même que l'Etat se bornerait à liquider régulièrement l'astreinte sans ordonner la remise en état effective des lieux, ces constructions illégalement édifiées ne peuvent pas être prises en compte dans l'appréciation de l'urbanisation existant dans le secteur ; que les trois constructions éparses et les deux aménagements à destination touristique situés à l'est du terrain d'assiette du projet caractérisant une urbanisation diffuse par mitage ne peuvent être regardés comme une agglomération au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; que par suite, le maire de la commune de Vias ne pouvait légalement délivrer une autorisation permettant une extension de l'urbanisation sans continuité avec une agglomération ou un village existant ; que le projet ne constitue pas un hameau nouveau intégré à l'environnement ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que le permis de conduire délivré à la société Paina méconnaissait le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Vias n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont annulé le permis de conduire délivré le 5 février 2015 par le maire de la commune de Vias à la société Paina ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente l'instance, la somme que demande la commune de Vias au titre des frais engagés et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Vias.
Article 2 : La requête de la commune de Vias est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vias et au ministre du logement et de l'habitat durable.
Copie pour information sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 2 décembre 2016, où siégeaient :
- M. Portail, président-assesseur, présidant la formation du jugement en application de l'article R. 222.26 du code de justice administrative,
- Mme A..., première conseillère,
- Mme Carassic, première conseillère.
Lu en audience publique, le 16 décembre 2016.
N° 16MA007562