Procédure devant la Cour :
I. Par un recours, enregistré sous le n° 15MA03536 le 24 août 2015, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1005501, 1100813 du 15 juin 2015 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de rejeter la demande présentée par la SA Polyclinique des Alpes du sud ;
Il soutient que la commission exécutive de l'ARH a appliqué l'article 3 du décret n° 2007-388 du 21 mars 2007 et non l'article R 6123-89 du code de la santé publique.
Par un mémoire, enregistré le 21 décembre 2015, la SA Polyclinique des Alpes du sud, représentée par Me A..., demande à la Cour :
1°) de rejeter le recours du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle déclare s'en remettre à la sagesse de la Cour sur le moyen invoqué par le ministre et reprendre l'ensemble des moyens qu'elle a invoqués en première instance.
II. Par un recours, enregistré sous le n° 15MA03537 le 24 août 2015, et un mémoire, enregistré le 17 septembre 2015, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, demande à la Cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1005501, 1100813 du tribunal administratif de Marseille du 15 juin 2015.
Il soutient que :
- le moyen invoqué est de nature à justifier l'annulation du jugement attaqué ;
- l'exécution du jugement risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables.
Par des mémoires, enregistrés le 9 septembre 2015, 15 octobre 2015 et 13 novembre 2015, la SA Polyclinique des Alpes du sud, représentée par Me A..., demande à la Cour :
1°) de rejeter le recours du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le ministre ne justifie pas que l'exécution du jugement emportera des conséquences difficilement réparables ;
- les autres moyens invoqués en première instance sont fondés.
Vu les observations, enregistrées le 16 septembre 2015, présentées par l'ARS PACA.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le décret n° 2007-388 du 21 mars 2007 ;
- l'arrêté du 29 mars 2007 fixant les seuils d'activité minimale annuelle applicables à l'activité de soins de traitement du cancer ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Laso ;
- et les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique.
1. Considérant que les requêtes nos 15MA03536 et 15MA03537 sont dirigées contre le même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt ;
2. Considérant que la SA Polyclinique des Alpes du sud située à Gap a demandé auprès de l'ARH PACA l'autorisation d'exercer l'activité de soins de traitement du cancer par chirurgie ; que, par une décision du 20 octobre 2009, la commission exécutive de l'ARH a accordé l'autorisation sollicitée notamment pour les pathologies urologiques mais a refusé l'autorisation pour les pathologies digestives ; que la SA Polyclinique des Alpes du sud a formé un recours hiérarchique contre cette décision en tant qu'elle rejette la demande d'autorisation pour les pathologies digestives ; que, le 26 novembre 2010, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé a rejeté ce recours hiérarchique ; que, par un jugement du 15 juin 2015, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision du 20 octobre 2009 en tant qu'elle rejette la demande d'autorisation pour les pathologies digestives et la décision de rejet du ministre du 26 novembre 2010 ; que, par une requête enregistrée sous le n° 15MA03536, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes demande à la Cour d'annuler ce jugement ; que, par une seconde requête enregistrée sous le numéro 15MA03537, il demande à la Cour de surseoir à l'exécution de ce jugement ;
3. Considérant que l'article L. 6122-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable aux décisions litigieuses, soumet à l'autorisation de l'agence régionale de l'hospitalisation, à laquelle a succédé l'agence régionale de santé, " la création, la conversion et le regroupement des activités de soins " dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ; que l'article R. 6122-25 du même code fait figurer le traitement du cancer au nombre des activités de soins soumises à autorisation ;
4. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 6123-89 du code de la santé publique, issu du décret du 21 mars 2007 relatif aux conditions d'implantation applicables à l'activité de soins de traitement du cancer : " L'autorisation ne peut être délivrée ou renouvelée que si le demandeur respecte les seuils d'activité minimale annuelle arrêtés par le ministre chargé de la santé en tenant compte des connaissances disponibles en matière de sécurité et de qualité des pratiques médicales. Ces seuils concernent certaines thérapeutiques ou certaines interventions chirurgicales, éventuellement par appareil anatomique ou par pathologie, déterminées en raison de leur fréquence, ou de la complexité de leur réalisation ou de la prise en charge ultérieure. Ils prennent en compte le nombre d'interventions effectuées (...) sur les trois années écoulées. (...)./ Toutefois, à titre dérogatoire, la première autorisation peut être accordée à un demandeur dont l'activité prévisionnelle annuelle est, au commencement de la mise en oeuvre de cette autorisation, au moins égale à 80 % du seuil d'activité minimale prévu à l'alinéa précédent sous la condition que l'activité réalisée atteigne le niveau de ce seuil au plus tard 18 mois après la visite de conformité. (...) " ; que ces dispositions définissent le régime permanent régissant l'octroi des autorisations ;
5. Considérant, d'autre part, qu'en application de l'article 2 du décret du 21 mars 2007, les schémas régionaux d'organisation sanitaire en vigueur à la date de publication de ce texte doivent être révisés dans un délai de dix-huit mois à compter de cette date ; que le même décret comporte à son article 3 des dispositions transitoires, en vertu desquelles les établissements de santé qui, à la date de sa publication, exercent l'activité de traitement du cancer doivent demander l'autorisation correspondante dans les deux mois suivant la publication des dispositions du schéma d'organisation sanitaire ; que cette autorisation leur est accordée s'ils attestent notamment, au moment de la décision de l'agence régionale de l'hospitalisation, " d'une activité minimale annuelle réalisée au moins égale à 80 % de l'activité minimale annuelle qui leur est applicable, établie conformément aux dispositions de l'article R. 6123-89 du même code " ; que cet article précise, en outre, que les demandeurs peuvent " poursuivre leurs activités jusqu'à ce qu'il soit statué sur leur demande " ;
6. Considérant qu'il résulte des dispositions qui précèdent que la délivrance des autorisations relatives au traitement du cancer aux établissements qui exerçaient une telle activité préalablement à l'intervention du décret du 21 mars 2007 est régie par les seules dispositions de l'article 3 de ce texte ; que ces dispositions s'appliquent, que les établissements concernés aient ou non été détenteurs d'une autorisation d'activité ; qu'il est constant que la SA Polyclinique des Alpes du sud exerçait, avant l'intervention du décret du 21 mars 2007 mentionné ci-dessus, la chirurgie des cancers pour le traitement des pathologies digestives ; qu'ainsi, alors même qu'elle ne disposait pas, à cette date, d'autorisation pour cette activité, sa demande d'autorisation ne relevait que du régime transitoire prévu par l'article 3 du décret du 21 mars 2007 ;
7. Considérant que la commission exécutive de l'ARH a refusé l'autorisation sollicitée au motif que la SA Polyclinique des Alpes du sud ne peut justifier d'une activité au moins égale à 80 % du seuil d'activité minimale ; que le ministre du travail, de l'emploi et de la santé, après avoir cité l'article 3 du décret du 21 mars 2007, a précisé que les seuils, prévus par l'arrêté du 29 mars 2007 imposent, pour les pathologies digestives, une activité annuelle moyenne de trente interventions, soit vingt-quatre interventions pour atteindre 80 % du seuil et que la SA Polyclinique des Alpes du sud a réalisé, entre 2006 et 2008, une activité annuelle moyenne de huit interventions concernant les pathologies digestives ; que, dès lors, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille s'est fondé, pour annuler les décisions litigieuses, sur le motif que la demande d'autorisation présentée par la SA Polyclinique des Alpes du sud avait été examinée au regard des conditions de seuil fixées par l'article R. 6123-89 du code de la santé publique ;
8. Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SA Polyclinique des Alpes du sud tant devant le tribunal administratif que devant elle ;
9. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées de l'article L. 6122-1, du 18° de l'article R. 6122-25 et du 1° de l'article R. 6123-87 du code de la santé publique que l'activité de soins des cancers, et notamment la chirurgie des cancers, est soumise à autorisation, laquelle est délivrée, en vertu des dispositions de l'article R. 6123-89 du même code et de l'article 3 du décret du 21 mars 2007, précédemment rappelées, sous réserve d'une condition de seuil d'activité minimale ; que, par suite, la SA Polyclinique des Alpes du sud n'est pas fondée à soutenir que la commission exécutive de l'ARH aurait commis une erreur de droit en regardant l'activité spécifique de chirurgie carcinologique des pathologies digestives comme relevant des activités dont l'exercice est subordonné à autorisation
10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 6122-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " L'autorisation est accordée lorsque le projet : / 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma d'organisation sanitaire (...) ; / 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ainsi qu'avec son annexe ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique : " Une décision de refus d'autorisation (...) ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : (...) 4° Lorsque le projet n'est pas conforme aux conditions d'implantation des activités de soins et des équipements matériels lourds prises en application de l'article L. 6123-1 et aux conditions techniques de fonctionnement fixées en application de l'article L. 6124-1 (...) " ; que l'arrêté du 29 mars 2007 fixe, pour la chirurgie carcinologique des pathologies digestives, un seuil d'activité minimale de trente interventions par an ;
11. Considérant qu'il est constant que la SA Polyclinique des Alpes du sud a réalisé, dans le domaine de la chirurgie des cancers pour les pathologies digestives, quatorze interventions en 2006, huit en 2007 et deux en 2008, soit une moyenne sur trois ans de huit interventions ; que la moyenne d'activité annuelle pour ces trois années était ainsi inférieure à 80 % du seuil de trente interventions applicable aux pathologies digestives, soit vingt-quatre interventions ;
12. Considérant que, comme il a été rappelé au point 4, l'article R. 6123-89 du code de la santé publique habilite le ministre chargé de la santé à déterminer, par arrêté, les seuils d'activité minimale annuelle ; que, par suite, la SA Polyclinique des Alpes du sud n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 29 mars 2007 serait entaché d'incompétence ;
13. Considérant que le respect de la condition d'une activité minimale annuelle au moins égale au seuil de 80 % de l'activité minimale annuelle fixée par arrêté du ministre chargé de la santé s'apprécie en prenant en compte l'activité annuelle moyenne réalisée au cours des trois années précédant l'année au cours de laquelle est prise la décision de l'agence régionale de l'hospitalisation ; qu'ainsi, la commission exécutive de l'ARH n'avait pas à prendre en compte le nombre d'interventions réalisées par la société en 2009 pour déterminer si la condition liée au respect de ce seuil d'activité a été respectée ; que, par ailleurs, comme il a été dit au point 6, la demande d'autorisation de la SA Polyclinique des Alpes du sud ne relevait que du régime transitoire prévu par l'article 3 du décret du 21 mars 2007 ; qu'ainsi, la circonstance que l'activité prévisionnelle annuelle envisagée par la société aurait été au moins égale à 80 % du seuil d'activité minimale annuelle est également sans influence sur la légalité de la décision de la commission exécutive dès lors que la condition d'activité minimale fixée par l'article 3 du décret du 21 mars 2007 concerne l'activité réalisée et non l'activité prévisionnelle ; qu'enfin, les circonstances alléguées tenant, d'une part, à ce que la période courant de 2006 à 2008 correspondrait à la reconstruction et au transfert de l'établissement sur un nouveau site et à des difficultés d'intégration du chirurgien alors en exercice et, d'autre part, à la complémentarité de la Polyclinique des Alpes du sud avec le centre hospitalier de Gap, sont sans incidence sur la légalité de la décision contestée ; que la condition d'activité minimale n'étant pas remplie, la commission exécutive de l'ARH était tenue, en application des dispositions précédentes, de rejeter la demande présentée par la SA Polyclinique des Alpes du sud au titre des pathologies digestives ;
14. Considérant qu'il suit de là que les moyens tirés de l'irrégularité des procédures de consultation du comité régional d'organisation sanitaire (CROS) et du comité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS) sont inopérants ; que le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité du volet traitement du cancer du schéma régional d'organisation sanitaire (SROS) est également inopérant, la décision contestée ne se fondant, ainsi qu'il a été dit au point 7, que sur le non-respect du niveau d'activité minimale annuelle ; qu'enfin, si la décision ministérielle portant rejet du recours hiérarchique peut être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la décision de la commission exécutive de l'ARH, les moyens critiquant les vices propres dont la décision ministérielle serait entachée ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du ministre pour rejeter le recours hiérarchique de la société est inopérant ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'article 1er de la délibération de la commission exécutive de l'ARH PACA du 20 octobre 2009 en tant qu'elle rejette la demande de la SA Polyclinique des Alpes du sud d'autorisation d'activité de soins du cancer pour la chirurgie des pathologies digestives et la décision du ministre du travail, de l'emploi et de la santé du 26 novembre 2010 ;
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
16. Considérant que le présent arrêt qui rejette les demandes de la SA Polyclinique des Alpes du sud tendant à l'annulation des décisions du 20 octobre 2009 et du 26 novembre 2010 n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées tant en première instance qu'en appel par la SA Polyclinique des Alpes du sud doivent être rejetées ;
Sur les conclusions à fin de sursis à statuer :
17. Considérant que la Cour statuant sur les conclusions du recours du ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes tendant à l'annulation du jugement attaqué, les conclusions de son recours n° 15MA03537 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont privées d'objet ; qu'il n'y a pas lieu, par suite, d'y statuer ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante ;
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1005501, 1100813 du tribunal administratif de Marseille du 15 juin 2015 est annulé.
Article 2 : Les demandes présentées par la SA Polyclinique des Alpes du sud devant le tribunal administratif de Marseille sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de la SA Polyclinique des Alpes du sud tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions du recours à fin de sursis à statuer présenté par le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et enregistré sous le n° 15MA0357.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des affaires sociales et de la santé, à la SA Polyclinique des Alpes du sud et à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2016, où siégeaient :
- M. Vanhullebus, président de chambre,
- M. Laso, président assesseur,
- Mme B..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 17 octobre 2016.
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