Vu les procédures suivantes :
I- Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 septembre 2021 et 25 novembre 2022 sous le n° 2105484, M. B A, représenté en dernier lieu par Me Carrière-Ponsan, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de constater le non-lieu à statuer sur ses conclusions dirigées contre les décisions du 25 mars 2021 par lesquelles le préfet de la Haute-Garonne a réduit le montant des aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique qui lui ont été accordées au titre des campagnes 2015, 2017 et 2018, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;
2°) d'annuler les décisions des 23 avril 2021, 24 février et 1er mars 2022 par lesquelles le préfet de la Haute-Garonne a réduit le montant des aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique qui lui ont été accordées au titre des campagnes 2015 à 2018, ensemble les décisions implicites rejetant ses recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il doit être regardé comme soutenant, dans le dernier état de ses écritures, que :
- les décisions des 24 février 2022 et 1er mars 2022 annulent et remplacent celles du 25 mars 2021 et ont la même portée que ces dernières, de telle sorte que ses conclusions à fin d'annulation doivent être regardées comme dirigées contre ces nouvelles décisions et que ses conclusions à fin d'annulation des décisions initiales ont perdu leur objet ;
- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;
- la procédure contradictoire a été méconnue, dès lors qu'il n'a pas été mis en mesure de connaître les griefs formulés à son encontre ni de demander la communication de son dossier, et qu'en raison de l'insuffisante motivation des décisions contestées, il a été privé de la possibilité de présenter des observations utiles ;
- les décisions attaquées ont été prises au terme d'une procédure irrégulière, en l'absence de contrôle sur place ;
- les sanctions qui lui ont été infligées sont illégales, dès lors qu'il n'a pas déclaré l'îlot n° 19 en agriculture biologique ;
- les critères d'éligibilité aux aides à la conversion et au maintien dans l'agriculture biologique s'appréciant sur une période de cinq années à compter de l'engagement de l'agriculteur, la période à prendre en compte devait courir en l'espèce du 15 mai 2014 au 15 mai 2019 et ne pas se limiter aux campagnes 2015 à 2018 ;
- il a réalisé des couverts de grandes cultures sur les parcelles nos 5, 7, 19 et 22 au cours de la période d'engagement du 15 mai 2014 au 15 mai 2019, de sorte qu'il était en droit d'obtenir le versement de la totalité des aides MAEC Bio pour ces parcelles ; les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les services de la direction départementale des territoires (DDT) auraient dû prendre en compte les couverts et assolements à compter de la date d'engagement de ces parcelles ;
- les décisions attaquées ne peuvent lui appliquer des pénalités sans preuve des manquements qui lui sont reprochés ; cette preuve ne saurait être rapportée de façon rétroactive sur la base d'un contrôle réalisé en 2021 pour des cultures de 2014 ;
- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il ne pouvait lui être demandé de réaliser deux fois sur une même période de cinq ans des couverts de cultures annuelles et que le préfet aurait dû tenir compte des assolements de type grandes cultures réalisés en 2014 ;
- elles sont entachées d'une illégalité fautive, en ce qu'elles interviennent près de deux années après le terme de son premier engagement de cinq ans en agriculture biologique et près de sept ans après le début de la première campagne d'agriculture biologique.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 octobre 2022 et 3 mai 2024, le préfet de la Haute-Garonne conclut au non-lieu à statuer sur la requête ou, à titre subsidiaire, au rejet de celle-ci.
Il fait valoir que :
- les quatre décisions attaquées du 25 mars 2021 ont été retirées et remplacées par des décisions des 23 avril 2021, 24 février et 1er mars 2022, de telle sorte que la requête est privée d'objet ;
- aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Par une ordonnance du 4 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 26 juin suivant.
II- Par une requête enregistrée le 25 novembre 2022 sous le n° 2206830, M. B A, représenté par Me Carrière-Ponsan, doit être regardé comme demandant au tribunal :
1°) d'annuler les décisions des 24 février, 1er mars et 2 mars 2022 par lesquelles le préfet de la Haute-Garonne a réduit le montant des aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique qui lui ont été accordées au titre des campagnes 2015, 2017, 2018 et 2019, ensemble les décisions implicites rejetant son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ;
- la procédure contradictoire a été méconnue, dès lors qu'il n'a pas été mis en mesure de connaître les griefs formulés à son encontre ni de demander la communication de son dossier, et qu'en raison de l'insuffisante motivation des décisions contestées, il a été privé de la possibilité de présenter des observations utiles ;
- les décisions attaquées ont été prises au terme d'une procédure irrégulière, en l'absence de contrôle sur place ;
- les sanctions qui lui ont été infligées sont illégales, dès lors qu'il n'a pas déclaré l'îlot n° 19 en agriculture biologique ;
- les critères d'éligibilité aux aides à la conversion et au maintien dans l'agriculture biologique s'appréciant sur une période de cinq années à compter de l'engagement de l'agriculteur, la période à prendre en compte devait courir en l'espèce du 15 mai 2014 au 15 mai 2019 et ne pas se limiter aux campagnes 2015, 2017 et 2018 ;
- il a réalisé des couverts de grandes cultures sur les parcelles nos 5, 7, 19 et 22 au cours de la période d'engagement du 15 mai 2014 au 15 mai 2019, de sorte qu'il était en droit d'obtenir le versement de la totalité des aides MAEC Bio pour ces parcelles ; les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les services de la DDT auraient dû prendre en compte les couverts et assolements à compter de la date d'engagement de ces parcelles ;
- les décisions attaquées ne peuvent lui appliquer des pénalités sans preuve des manquements qui lui sont reprochés ; cette preuve ne saurait être rapportée de façon rétroactive sur la base d'un contrôle réalisé en 2021 pour des cultures de 2014 ;
- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il ne pouvait lui être demandé de réaliser deux fois sur une même période de cinq ans des couverts de cultures annuelles et que le préfet aurait dû tenir compte des assolements de type grandes cultures réalisés en 2014 ;
- elles sont entachées d'une illégalité fautive, en ce qu'elles interviennent près de deux années après le terme de son premier engagement de cinq ans en agriculture biologique et près de sept ans après le début de la première campagne d'agriculture biologique.
Par un mémoire enregistré le 18 avril 2024, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Par une ordonnance du 16 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juin suivant.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus, au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Frindel ;
- et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 13 mai 2014, M. A, exploitant agricole à Montmaurin (31), a sollicité, pour l'année 2014, une aide de " soutien à l'agriculture biologique " relevant du premier pilier de la politique agricole commune, dans le cadre de la conversion à l'agriculture biologique d'une partie de son exploitation. Le 2 juin 2015, il a déposé une demande d'engagement dans la mesure MP_CAB - Aide à la conversion à l'agriculture biologique relevant du dispositif BIO_CAB, qui a été acceptée par une décision du 26 décembre 2017. Par une première requête, enregistrée sous le n° 2105484, M. A demande au tribunal l'annulation des lettres de fin d'instruction des 25 mars 2021, 24 février 2022 et 1er mars 2022 par lesquelles le préfet de la Haute-Garonne a réduit le montant de ses aides à l'agriculture biologique au titre des campagnes 2015, 2017 et 2018. En outre, par les moyens qu'il invoque, il doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision du 23 avril 2021 en tant qu'elle réduit le montant de ses aides à l'agriculture biologique au titre de la campagne 2016. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 2206830, il doit être regardé, par les moyens qu'il invoque, comme demandant l'annulation des lettres de fin d'instruction des 24 février et 1er mars 2022 en tant qu'elles réduisent le montant de ses aides à l'agriculture biologique au titre des campagnes 2015, 2017 et 2018 ainsi que comme demandant l'annulation de la décision du 2 mars 2022 relative à la campagne 2019. Ces deux requêtes, qui présentent à juger les mêmes questions, ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.
Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense à la requête n° 2105484 :
2. Lorsqu'une décision administrative faisant l'objet d'un recours contentieux est retirée en cours d'instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l'annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision.
3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Haute-Garonne a retiré en cours d'instance les décisions attaquées du 25 mars 2021 et portant sur les campagnes 2015, 2017 et 2018, et les a remplacées par des décisions de même portée datées des 24 février 2022, pour la campagne 2015, et du 1er mars 2022 pour les deux autres campagnes. Ces nouvelles décisions, en tant qu'elles procèdent au retrait des décisions initiales, sont devenues définitives. Par suite, les conclusions dirigées contre les décisions du 25 mars 2021 relatives aux campagnes 2015, 2017 et 2018 sont, ainsi que le soutiennent les parties, devenues sans objet et il n'y a dès lors pas lieu d'y statuer.
4. En revanche, et, d'une part, conformément au principe rappelé au point 2, les conclusions de la requête doivent également être regardées comme dirigées contre les nouvelles décisions des 24 février et 1er mars 2022 en tant qu'elles fixent le montant de l'aide définitive accordée à M. A. D'autre part, la décision du 23 avril 2021 par laquelle le préfet de la Haute-Garonne a réduit le montant des aides à l'agriculture biologique accordées à M. A au titre de la campagne 2016 n'a pas été retirée. Par suite, et contrairement à ce que soutient le préfet en défense, la requête n'a, sur ces deux points, pas perdu son objet.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". Pour l'application de ces dispositions, l'administration doit indiquer soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé, les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde.
6. La décision par laquelle l'autorité administrative compétente décide de réduire le montant d'une aide agricole régie par un texte de l'Union européenne a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens du 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire. Ainsi, une telle décision doit être motivée.
En ce qui concerne la décision du 24 février 2022 relative à la campagne 2015 :
7. Il ressort des termes de la décision du 24 février 2022 relative à la campagne 2015 qu'après avoir visé les textes applicables, celle-ci se borne à indiquer le montant final de l'aide accordée à M. A et à renvoyer pour plus de détails à son annexe, ainsi qu'à l'espace personnel de l'intéressé sur le site " Telepac ". Si l'annexe mentionne qu'à l'issue d'un contrôle administratif, une rupture totale ou partielle de l'engagement de l'agriculteur a été retenue lors d'une campagne ultérieure, et que l'anomalie constatée a pour effet de rompre rétroactivement l'engagement pour les années antérieures, conduisant à l'absence de paiement sur les quantités concernées, ni l'année au titre de laquelle cette anomalie a été relevée, ni la nature du manquement reproché ne sont, toutefois, précisées, l'annexe renvoyant sur ce point à des courriers relatifs à la campagne concernée, sans plus de précision. En outre, aucun des éléments figurant dans la décision ou son annexe ne permet de comprendre les modalités de détermination du montant final d'aide accordé. Quant au renvoi sur l'espace personnel de l'intéressé sur le site " Telepac ", il ne saurait être considéré comme suffisant en l'absence de toute précision sur les éléments y figurant.
8. Par ailleurs, ni le courrier adressé par la DDT au requérant le 23 septembre 2021 ni le courriel qui lui a été adressé le 7 juillet 2021, comportant la liste des parcelles en anomalie pour les campagnes 2015 à 2018, ne sauraient permettre de regarder la décision contestée comme étant suffisamment motivée dès lors que cette dernière n'opère aucun renvoi à ces deux courriers.
9. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la décision attaquée du 24 février 2022 relative à la campagne 2015 est insuffisamment motivée.
En ce qui concerne la décision du 23 avril 2021 relative à la campagne 2016 :
10. Il ressort des termes de la décision du 23 avril 2021 relative à la campagne 2016 qu'elle précise le montant final de l'aide accordée à M. A et qu'elle indique qu'une partie de sa demande a été rejetée pour le motif suivant : " dispositif BIO_MAB, mesure MP_MAB (Aide au maintien en agriculture biologique) : Montant ( 300 euros ", sans mentionner cependant le fondement textuel spécifique de ce motif. En outre, l'annexe à laquelle elle renvoie mentionne que lors de sa déclaration PAC, M. A n'a pas confirmé maintenir son engagement sur certains éléments, qui ont dès lors fait l'objet d'une résiliation, et qu'à l'occasion d'un contrôle, le non-respect de certains points du cahier des charges a été constaté. Toutefois, ni la nature exacte des manquements constatés ni les éléments n'ayant pas fait l'objet d'une confirmation d'engagement ne sont précisés, sans que les différents tableaux figurant dans cette annexe ne permettent de remédier à cette insuffisance. De même, aucun élément ne permet de comprendre précisément les modalités de détermination de la réduction de l'aide accordée. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 et 8, ni le renvoi opéré par la décision attaquée aux informations contenues sur l'espace personnel de M. A sur le site " Telepac " ni le courrier adressé par la DDT au requérant le 23 septembre 2021 ni le courriel adressé à M. A le 7 juillet 2021 ne sauraient permettre de regarder la décision contestée comme étant suffisamment motivée.
11. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la décision attaquée du 23 avril 2021 relative à la campagne 2016 est insuffisamment motivée.
En ce qui concerne la décision du 1er mars 2022 relative à la campagne 2017 :
12. Il ressort des termes de la décision du 1er mars 2022 relative à la campagne 2017 qu'elle mentionne le montant définitif de l'aide accordée au requérant et qu'elle indique, à l'instar de la décision précédente, qu'une partie de sa demande a été rejetée pour le motif suivant : " dispositif BIO_MAB, mesure MP_MAB (Aide au maintien en agriculture biologique) : Montant ( 300 euros ", sans davantage de précisions quant au fondement textuel exact de ce motif. L'annexe à laquelle elle renvoie indique que le non-respect de certains points de contrôle du cahier des charges a été constaté et qu'une rupture totale ou partielle de l'engagement du requérant a été retenue lors d'une campagne ultérieure à 2017, conduisant rétroactivement à rompre une partie de son engagement pour les années antérieures, et à ne lui verser aucun paiement pour les quantités concernées. Toutefois, outre le fait que les motifs figurant dans l'annexe ne semblent pas en rapport avec celui mentionné dans la décision elle-même, ni l'année au titre de laquelle l'anomalie a été relevée, ni la nature du manquement reproché ne sont précisées, l'annexe renvoyant sur ce point à des courriers relatifs à la campagne concernée, sans plus de précision. En outre, aucun élément ne permet non plus de comprendre précisément les modalités de détermination du montant final d'aide accordé. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 et 8, ni le renvoi opéré par la décision attaquée aux informations contenues sur l'espace personnel de M. A sur le site " Telepac " ni le courrier adressé par la DDT au requérant le 23 septembre 2021 ni le courriel qui lui a été adressé le 7 juillet 2021 ne sauraient permettre de regarder la décision contestée comme étant suffisamment motivée.
13. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la décision attaquée du 1er mars 2022 relative à la campagne 2017 est insuffisamment motivée.
En ce qui concerne la décision du 1er mars 2022 relative à la campagne 2018 :
14. Il ressort des termes de la décision du 1er mars 2022 relative à la campagne 2018 qu'elle mentionne le montant définitif de l'aide accordée à M. A et qu'elle précise qu'une partie de sa demande a été rejetée pour le motif suivant : " dispositif BIO_MAB, mesure MP_MAB (Aide au maintien en agriculture biologique) : Demande Maintien sans aide conversion l'année précédente ". L'annexe à laquelle elle renvoie indique que le non-respect de certains points de contrôle du cahier des charges a été constaté. Il est reproché à cet égard au requérant l'absence de couvert " grandes cultures " au cours de l'engagement 2015 sur une surface engagée en " cultures annuelles " implantée en prairie avec au moins 50 % de légumineuses la première année d'engagement. Toutefois, le motif figurant en annexe étant différent de celui mentionné dans la décision elle-même, le requérant n'a pas été mis en mesure de comprendre la nature du ou des manquements qui lui sont reprochés et qui justifient la réduction du montant de l'aide allouée. En outre, comme pour les précédentes décisions, aucun élément ne permet de comprendre précisément le calcul du montant de la réduction d'aide opérée. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 et 8, ni le renvoi opéré par la décision attaquée aux informations contenues sur l'espace personnel de M. A sur le site " Telepac " ni le courrier adressé par la DDT au requérant le 23 septembre 2021 ni le courriel qui lui a été adressé le 7 juillet 2021 ne sauraient permettre de regarder la décision contestée comme étant suffisamment motivée.
15. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la décision attaquée du 1er mars 2022 relative à la campagne 2018 est insuffisamment motivée.
En ce qui concerne la décision du 2 mars 2022 relative à la campagne 2019 :
16. Il ressort des termes de la décision du 2 mars 2022 relative à la campagne 2019 qu'après avoir visé les textes applicables, celle-ci se borne à indiquer le montant final de l'aide accordée à M. A et à renvoyer pour plus de détails à son annexe, ainsi qu'à l'espace personnel de l'intéressé sur le site " Telepac ". L'annexe à laquelle elle renvoie précise que la réduction du montant de l'aide accordée au requérant est motivée par la rupture totale ou partielle de son engagement au cours d'une campagne ultérieure à la campagne 2019. Toutefois, ni l'année au titre de laquelle cette anomalie a été relevée, ni la nature du manquement reproché ne sont précisées, l'annexe renvoyant sur ce point à des courriers non joints. Par ailleurs, aucun des éléments figurant dans la décision ou son annexe ne permet de comprendre les modalités de détermination du montant final d'aide accordé. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 et 8, ni le renvoi opéré par la décision attaquée aux informations contenues sur l'espace personnel de M. A sur le site " Telepac " ni le courrier adressé par la DDT au requérant le 23 septembre 2021 ni le courriel qui lui a été adressé le 7 juillet 2021 ne sauraient permettre de regarder la décision contestée comme étant suffisamment motivée.
17. Il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que la décision attaquée du 2 mars 2022 relative à la campagne 2019 est insuffisamment motivée.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, que M. A est fondé à demander l'annulation, d'une part, de la décision attaquée du 2 mars 2022, relative à la campagne 2019 et, d'autre part, des décisions contestées des 23 avril 2021, 24 février 2022 et 1er mars 2022 en tant qu'elles fixent le montant de l'aide définitive qui lui est accordée au titre des campagnes 2015 à 2018. M. A est également fondé, par voie de conséquence, à demander l'annulation des décisions implicites rejetant ses recours gracieux formés contre ces décisions.
Sur les frais liés au litige :
19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. A d'une somme totale de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n°2105484 de M. A tendant à l'annulation des décisions du 25 mars 2021 du préfet de la Haute-Garonne relatives aux campagnes 2015, 2017 et 2018.
Article 2 : Les décisions des 23 avril 2021, 24 février et 1er mars 2022 en tant qu'elles fixent le montant de l'aide définitive accordé à M. A au titre des campagnes 2015 à 2018, la décision du 2 mars 2022, relative à la campagne 2019, et les décisions implicites rejetant les recours gracieux formés contre ces décisions sont annulées.
Article 3 : L'Etat versera à M. A une somme totale de 1 500 euros (mille cinq cent euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.
Délibéré après l'audience du 20 septembre 2024, à laquelle siégeaient :
Mme Meunier-Garner, présidente,
Mme Mérard, première conseillère,
M. Frindel, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.
Le rapporteur,
T. FRINDEL
La présidente,
M.-O. MEUNIER-GARNER
La greffière,
M. C
La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme :
La greffière en chef,
Nos 2105484, 2206830